Les douze points faibles de la PSDC à résoudre d’urgence

21 avril 201524 août 2016 Nicolas Gros-Verheyde

(BRUXELLES2) Dans un peu plus de deux mois, les Européens se pencheront, à nouveau, les 25 et 26 juin, sur les évolutions de la défense européenne. Sans pavoiser. En un an et demi, depuis le sommet européen de décembre 2013, les progrès ont été, disons-le clairement, de l'ordre du microscopique. Et aux difficultés anciennes s'ajoutent aujourd'hui des obstacles nouveaux qui finissent par former un écheveau de ralentisseurs de la PSDC...

Une PSDC à désembourber ?

Le zeste d'optimisme s'est envolé

Le bilan qui va suivre peut paraître pessimiste. Malheureusement, il est partagé et je dirai même "modéré". B2 a fait le tour de plusieurs bons connaisseurs de la question. Et personne n'a démenti cette liste. Au contraire, chacun a rajouté un élément, un détail, un point que je ne soupçonnais pas. Le zeste d'optimisme qu'aurait pu susciter le sommet de 2013 - dont l'ambition était assez limitée - s'est envolé. C'est dire comment les Européens n'arrivent pas à ajuster leurs actes à leur ambition et leurs discours. Les parlementaires européens ne s'y sont pas trompés. Et dans leurs derniers rapports, que B2 a décortiqué, ils ne se privent pas de dresser un portrait sans fard de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et d'appeler à un sursaut. Il ne s'agit pas de relancer la PSDC - un mot souvent entendu - mais de la désembourber. C'est-à-dire de décrocher tout ce qui coince pour que le moteur tourne. C'est le moment !

Un contexte favorable

Il n'y a plus de blocage psychologique et politique, que ce soit au sein de la Commission européenne ou du côté de la Haute représentante. C'est un changement majeur. L'actuelle Haute représentante, Federica Mogherini, n'a jamais caché sa volonté, à plusieurs reprises, d'afficher la défense européenne et la PSDC comme une priorité et de contribuer à son utilité. Elle l'a dit et redit. Et il n'y a aucune raison de douter de sa volonté. L'Italienne bénéficie également d'un contexte politique favorable au plan européen. Le président de la Commission, Jean-Claude Juncker lui laisse le champ libre, voire est prête à la soutenir. Idem pour la plupart des commissaires européens. Avec une réserve pour la commissaire en charge du Marché intérieur. La Polonaise Elżbieta Bieńkowska, très proche du président du Conseil européen, Donald Tusk, parait très "frileuse" sur ces questions de défense, et aux antipodes de l'implication de ses prédécesseurs Antonio Tajani et Michel Barnier. Un certain attentisme, pour ne pas dire un certain atlantisme, ne lui a pas permis d'avancer vraiment d'idées notables sur la question. D'autre part, au Conseil, on ne sent pas d'opposition majeure - mis à part les Britanniques, en campagne électorale. Mais ce n'est pas une nouveauté. Enfin, le champ des menaces s'est tellement élargi - du nord-est au sud-ouest - que plus personne ne prétend résoudre, aujourd'hui, à lui seul, les crises. Et chacun paraît ouvert à étudier de nouvelles solutions. Ce qui change considérablement la donne.

Des actes concrets nécessaires

Mais y-a-t-il un au-delà des discours ? Pour l'instant, force est de constater — un constat également assez partagé par plusieurs diplomates, élus, hauts fonctionnaires de tous bords et nationalités — que si les mots sont à la hauteur des attentes, les actions de Federica Mogherini ne sont pas (encore) au rendez-vous. Certes on trouve désormais des possibilités d'action PSDC dans toutes les stratégies (Sahel, Libye, Voisinage...). Et le lancement d'une nouvelle stratégie européenne de sécurité est programmé à l'horizon de l'année prochaine. Mais cela ne suffit pas à faire un printemps... ni à remédier aux importantes lacunes constatées aujourd'hui. C'est une véritable feuille de route concrète pour résoudre, un par un, les différents points de blocage qui s'avère nécessaire, en avançant au besoin des solution innovantes pour contourner les obstacles. L'action est urgente car le bilan des dernières années n'est pas heureux et que les menaces ne cessent d'augmenter...

Attention à ne pas décevoir

Federica Mogherini est ainsi attendue. Car elle constitue un dernier espoir pour débloquer la PSDC, en sortant des chemins battus. Mais elle ne doit pas être laisser seule en chemin. Les Etats membres devront aussi y mettre un peu de volonté et abandonner certains principes qui tiennent davantage de l'idéologie que de la réalité. Il faudra peut-être innover, abandonner de vieilles lunes ou partir à la conquête de nouvelles. L'important est de ne pas décevoir ! C'est un paradoxe, peu connu. Mais autant l'opinion publique est souvent réservée sur les questions européennes, autant elle attend l'Europe sur la PSDC (*).

Les douze points faibles de la PSDC

1° La crise économique pèse

La crise, entamée à la fin des années 2010 (plus de 5 ans dans certains pays), a ébranlé les efforts de défense de la plupart des pays européens. Et elle continue de peser lourdement aujourd'hui dans la plupart des pays de l'Union européenne sans que la tendance puisse se renverser rapidement ni profondément. Certains pays (Baltes, Pologne, Suède...) ont décidé de dépenser davantage. Mais d'une part, on part d'assez bas (en général 1% du PIB - exceptée la Pologne) ; d'autre part, à l'échelle européenne, force est de constater que cet effort reste minime et ne compense pas le quasi-gel ou la baisse déjà entamée de budgets pesant lourd dans la balance européenne. A défaut de réinvestir dans la défense, des économies d'échelle pourraient être obtenues avec des achats (en commun), l'utilisation de structures d'entraînement, etc.

2° Le repli sur soi

Au lieu de produire un effet de solidarité renforcée, et une remise en ordre salutaire, la crise économique a plutôt favorisé, dans la plupart des Etats membres, la tentation de sauver ce qui peut l'être (les salaires des militaires pour les uns, des équipements pour les autres, etc.) avec les moyens du bord. Les achats comme la recherche & développement effectuées en commun ont doublement baissé (en volume et en pourcentage) comme le prouve l'analyse des derniers chiffres produits par l'Agence européenne de défense (lire sur le Club : Les budgets de défense en Europe en 2013. On dépense moins. Dépense-t-on mieux ?). On se situe ainsi dans la pire des hypothèses envisagées au début de la crise économique : le repli sur soi.

3° Le manque de volonté / "fatigue" des Etats membres

Le manque d'appétence de nombreux Etats européens constitue un véritable frein à la PSDC. Il s'est manifesté, de façon criante, lors de la génération de forces de l'opération EUFOR RCA, qui n'a dû sa mise en place qu'à la force de persuasion du ministre français de la Défense, Jean-Yves Le Drian, aux efforts de 3-4 pays, essentiellement de l'Est... et de la Géorgie. Il s'est encore répété pour la mise en place de la mission EUMAM RCA qui n'a pas atteint les 60 personnels nécessaires ! La Grèce, l'Italie, l'Espagne, le Portugal sont enfoncés par la crise budgétaire. La Belgique, europhile, est aux abonnés présents. En France, l'eurofatigue se fait sentir même chez les plus convaincus. Les pays de l'Est sont obsédés par une agression russe (même si cette menace est inexistante selon le secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, lui-même. Lire sur le Club : Davantage de coopération européenne (Stoltenberg) Oui mais laquelle ?). Quant au Royaume-Uni, il sourit dans sa barbe, en estimant que hors de l'OTAN, point de salut pour la défense.

4° Des structures à restructurer

Coté européen, le changement de Traité — et la création du Service diplomatique européen (SEAE) — a bousculé les structures de gestion de crises de l'Union européenne (l'Europe de la Défense) mais sans susciter la nécessaire remise en ordre et restructuration nécessaires. L'organisation interne reste encore calquée sur un dispositif inventé dans le début des années 2000, au lendemain de la crise des Balkans, dans un contexte bien différent institutionnellement (la PSDC dépendant essentiellement du Conseil et devant composer avec la Commission pour certains aspects : budgétaire et financier notamment). Les trois dispositifs existants (Etat major, CMPD, CPCC) sans compter l'IntCen (et en dehors du SEAE, le Comité militaire) ont chacun leur utilité mais font tous face à un manque cruel de disponibilités en matière de ressources humaines. Les postures restent encore trop verticales (ce qu'on appelle un fonctionnement en silo) qui nuit au bon fonctionnement. Le dernier rapport publié... en juillet 2013 par Lady Ashton préconisait certaines modifications. Il est resté en l'état depuis. La visibilité de la PSDC - qui était un des axes du sommet - reste balbutiant. Il n'y a toujours aucun dispositif dédié à la communication sur la PSDC et identifié en tant que tel au sein des structures européennes. Ce qui est une aberration et même un recul par rapport à ce qui existait il y a 10 ans.

5° Des blocages administratifs et financiers persistent

Il existe aujourd'hui une « application psycho-rigide », selon une formule maintes fois entendu du côté des opérationnels (militaires comme civils), de certaines règles financières et budgétaires par la Commission européenne. C'est d'abord l'application du point "abc" règlement avant l'objectif visé au plan politique. Même en exerçant tout son rôle de vice-présidente, la Haute représentante n'a pas encore su peser suffisamment pour engager un changement de paradigme au sein de la Commission. L'approche globale, présentée par tous comme une qualité de l'Union européenne ressemble à un "sparadrap" sur une plaie mal cautérisée. « C'est plus facile pour moi d'aller chercher des financements à l'ONU ou dans les Etats membres qu'auprès de l'Union européenne » m'ont ainsi confié plusieurs anciens responsables de missions et d'opérations de la PSDC.

6° Les duels fratricides autour du Rond Point Schuman nuisibles

Ces duels ne font aucune victime, rassurez-vous. Mais ils nuisent fortement à l'efficacité européenne et ils paraissent totalement hors du temps vu le contexte internatinoal. Cela se passe généralement à un niveau infrapolitique, donc sans faire de vague. Mais dans les faits, les batailles de couloirs continuent. La Commission défend son pouvoir de fixer les normes, le budget et d'assurer le contrôle des dépenses (à juste titre !). Le Service diplomatique cherche à préserver ses atouts politiques et sa jeune existence (à raison !). Les opérationnels veulent des normes plus souples pour être plus efficaces (logique !). Les Etats membres veulent bien agir si on les rembourse de les frais (ce qui parait légitime). Etc. Ces positions ont toute leur justification. Mais, ensemble, elles sont mortifères et paralysent le dispositif face à l'accélération des menaces et ralentissent l'ensemble des processus de décision. « On s'enlise dans des guerres picrocholines » à l'échelle des défis qui se présentent tous les jours. La Haute représentante va devoir, un moment donné, taper du poing sur la table, et imposer, en tant que vice-présidente, des innovations et une autre approche à la "machine" Commission.

7° L'exploitation des potentialités du Traité de Lisbonne est encore très limitée

La coopération structurée permanente comme aucune coopération renforcée n'ont été mise en place ni même envisagées et préparées. Le Fonds de lancement est resté au stade où l'avaient laissé ses concepteurs en 2004 : un article du Traité. La possibilité de confier des missions à un groupe de nations est actuellement débattue mais reste au stade du concept. Etc. On nage, en fait, en plein paradoxe. La PSDC dispose d'un maximum dans le traité de possibilités d'actions qu'aucun autre secteur ou compétence (économique, sociale, environnementale...) ne réunit. Mais aucune de celle-ci n'est utilisée.

8° L'absence d'un chef à plein temps

Cela pourrait paraître évident. La Haute représentante de l'UE reste le responsable de la PSDC, en titre. Elle est d'ailleurs aussi directeur de l'agence européenne de la Défense. Mais c'est un leurre qui ne trompe personne : avec le double/triple chapeau que doit assumer Federica Mogherini, sans compter les voyages, les négociations délicates anciennes (Iran, Belgrade-Pristina) et nouvelles (Palestine-Israël, Ukraine) dans lequel elle veut s'impliquer, elle ne pourra pas avoir la présence physique suffisante pour suivre de près le dossier. Il lui faut auprès d'elle une personnalité (homme/femme) capable à haut niveau de poursuivre ce dialogue, déminer les difficultés et obstacles, un par un, voire pouvoir la remplacer au pied levé dans des réunions de haut niveau (ministériel...).

9° La solidarité financière entre pays européens reste lâche

Si le budget européen finance aujourd'hui les missions (civiles), les opérations et missions (militaires) sont toujours financées selon le principe : qui s'engage paie. C'est le principe de « la double peine » pour les Etats membres : non seulement, ils prennent un risque non négligeable au plan politique voire humain, mais ils doivent en assumer toutes les conséquences politiques. Seule une petite partie - sous le mécanisme Athena - obéit au mécanisme de solidarité (entre 10 et 15% du budget). La refonte de ce mécanisme a certes amené quelques innovations techniques. Mais on est loin du saut quantitatif voulu par les Chefs d'Etat et de gouvernement en décembre 2013. Il faut donc inventer autre chose.

10° Le débat stratégique est balbutiant

Malgré une augmentation très nette des menaces, les changements très rapides de la donne, des Etats qui s'enflamment les uns après les autres, de la Syrie au Nigeria, la menace d'un nouveau terrorisme à la fois interne et externe, réexportable — des diplomates ont pu parler d'un Schengen du terrorisme –, les Européens semblent avoir du mal à synchrétiser une notion d'action commune, rapidité et inscrivent encore leur action dans un temps lent . Il faudra plus d'un an pour bâtir une nouvelle stratégie européenne de sécurité (presque 3 ans depuis le sommet de décembre 2013), la mise en place d'un plan d'action sur le Sahel a pris plus d'un an. La simple évocation de la nécessité de mettre en place une action plus offensive contre les trafiquants d'êtres humains a mis plus de 2 ans avant d'être formulée. Et encore il a fallu deux naufrages et plus de 1000 morts en mer pour réagir (lire : Sortir la tête du sable ! et sur le Club : La Commission propose un plan en 10 points face au choc migratoire en Méditerranée).

11° Que faire du voisin russe

La mesure du tournant stratégique de la Russie n'a pas encore été prise. Là où l'OTAN a retrouvé, rapidement, ses réflexes de la guerre froide, l'Union européenne semble peiner à tirer les conséquences, en termes d'organisation nouvelle de sécurité, de ce qui pourrait constituer un nouveau bouleversement stratégique du continent européen — le second en 20 ans après la chute du mur de Berlin et le démembrement de l'URSS au début des années 1990. Un tournant qui, cependant, devrait contribuer à légitimer, encore plus que jamais, une capacité autonome de l'Union européenne pour intervenir dans des missions de sécurisation ou de maintien de la paix, qui seront bien distinctes de l'OTAN. Avec une difficulté politique. D'un côté, la Russie n'est « plus un partenaire », comme l'a indiqué à plusieurs reprises F. Mogherini (cf. Ukraine et Crimée) ; de l'autre, l'Europe attend de la Russie une certaine coopération (cf. Syrie, Iran) ou une certaine "compréhension" internationale (cf. Libye, Yemen, Irak).

12° La coopération UE - OTAN à éclarcir

Tout le monde en parle. Chacun s'en gargarise. Dans les faits, la coopération UE - OTAN reste largement bloquée par un problème politique majeur : la question de Chypre et la Turquie. Il serait temps que les deux organisations (UE, OTAN) s'impliquent plus largement dans cette question fondamentale et unique. C'est le dernier conflit "gelé" sur le territoire de l'Union européenne (après la cessation des "conflits" nord-irlandais et basque). Un territoire d'un Etat européen est occupé, illégalement (si on se réfère aux déclarations de l'ONU), par une puissance membre de l'OTAN. Sans pouvoir être comparé, la situation présente certaines analogies avec la Crimée qui suscite, elle, des condamnations régulières (à juste titre). Aucune sanction n'a jamais été prononcée contre la Turquie. Et l'effort européen pour résoudre ce problème est faible, comparé à l'effort franco-allemand face à l'Ukraine, européen au Kosovo, germano-britannique en Bosnie-Herzégovine, etc.

L'Europe ne peut plus attendre et rester passive comme une vache qui broute dans son pré en regardant les trains passés et attende qu'on l'amène à l'abattoir. Il faut se réveiller, et vite ! Il faut s'attaquer de front aux problèmes les plus criants ou trouver des solutions innovantes, nouvelles, pour contourner les obstacles.

(Nicolas Gros-Verheyde)

(*) Le dernier sondage Eurobaromètre réalisé par la Commission européenne à l'automne 2014, montre que 3 Européens sur 4 (76%) sont en faveur du développement d'une politique de sécurité et défense commune. Ils sont un peu plus plus réservés sur une politique étrangère commune (66%), très mitigé sur l'Euro (seulement 56%) et hostile à l'élargissement (seulement 39% en faveur d'un nouvel élargissement).

A suivre (histoire de conserver le moral 🙂