Pour un fonds européen de sécurité ou de gestion de crises ?

(BRUXELLES2, opinion) Les difficultés budgétaires, lacunes capacitaires, problèmes de financement ne cesseront pas demain comme par miracle. En Europe, il va falloir s'habituer à avoir des budgets de défense européen en rythme annuel autour de 1% du PIB plutôt qu'aux alentours de 2% (comme est l'objectif fixé par l'OTAN). Ce qui va obliger à des changements d'attitude et la mise en place d'instruments nouveaux. Il faut innover. Pourquoi par exemple ne pas réfléchir à mettre en place un fonds européen pour la sécurité (FES) et la défense (FESED) ou pour la gestion de crises (FEGEC). L'objectif serait de disposer ainsi d'une facilité permanente de financement pour les opérations militaires d'urgence, les battlegroups, les lacunes capacitaires...

Des précédents ?

Innover ce n'est pas nécessairement créer à partir de rien. Quelques dispositifs existent déjà et le nouvel instrument pourrait s'en inspirer, au moins pour les ressources. Le Fonds européen pour le développement (FED), est hors budget communautaire et alimenté par une clé de répartition des Etats membres, définis lors d'un sommet européen. Le budget est défini pour 5 ans, 22,7 milliards d'euros pour la période 2008-2013. Il est le principal instrument pour la politique de coopération et de développement. Le Fonds européen pour la mondialisation (FEM), qui est inséré dans le budget communautaire à partir des fonds inutilisés dans une limite maximale de 1/2 milliard d'euros par an, pour financer des actions dans le cadre de plans sociaux causés par la mondialisation. En matière d'organisation, il existe déjà un mécanisme de gestion des ressources pour les opérations militaires, le mécanisme Athena, qui finance les coûts communs des 4 opérations militaires en cours (environ 45 millions d'euros pour 2013).

D'où proviendraient les ressources ?

Ce nouvel instrument pourrait être placé hors budget communautaire. En cela, le modèle du FED est intéressant. Sa programmation multi-annuelle aussi est intéressante. Mais on pourrait y ajouter une dimension contenue du FEM, qui consiste à utiliser les ressources non dépensées. La clé de répartition pourrait être celle utilisée pour le mécanisme Athena (voire celle utilisée par le Fonds de développement). On peut également considérer qu'il pourrait y avoir une contribution du budget communautaire, par exemple, sur le budget des actions préparatoires.

Qui participerait à ce Fonds ?

Pour contourner un possible veto (suivez mon regard... :-), il faudra peut-être se résoudre au volontariat. Ce peut être en adoptant une mécanique souple de coopération ad hoc, de coopération renforcée, voire le dispositif de la coopération structurée permanente. Dispositif qui a l'avantage d'être déjà prévu dans le Traité de Lisbonne et permet des décisions à la majorité qualifiée, une fois la création opérée. Le principe de In ou Out (comme pour le Mécanisme européen de stabilité) : qui ne finance pas ne peut pas en bénéficier...

La participation des pays de Weimar+, du Benelux, des pays d'Europe de l'Est et des pays nordiques pourrait offrir la surface nécessaire. La participation du Royaume-Uni pourrait davantage compliquer la donne et être exclue. Celle des pays neutres mérite une introspection intérieure mais elle parait souhaitable ; car la plupart de ces pays apportent des contributions intéressantes à la PeSDC. Il pourrait être aussi utile d'y associer les pays candidats ou en cours de candidature (Albanie, Serbie...) car ils sont susceptibles de davantage participer aux missions PeSDC. La mise en place pourrait être progressive : à 8-10 pays au départ, avant de s'étendre.

Comment seraient décidées les dépenses ?

Le mode de décision ne devrait pas être selon le principe d'un Etat, une voix. Ce qui aurait un effet destructeur avec un effet dépensier des pays qui ne contribuent que très peu aux dépens des plus gros contributeurs. Entre le dispositif de vote à l'unanimité qui soumet chaque dépense au bon vouloir d'un Etat et la majorité qualifiée qui pourrait permettre de passer outre à la volonté d'une minorité non négligeable, il y a toute une palette de solutions pour concilier la rapidité des décisions et le respect des souverainetés, efficacité et responsabilité.

Un principe pourrait être d'avoir une approche distincte selon les montants engagés : pour certains montants (moins d'un million d'euros ou moins de 500.000 euros), la majorité pourrait être simplement qualifiée ; être surqualifiée pour des montants plus importants ; voire l'unanimité pour certaines décisions. Un Etat devrait avoir la capacité de "sortie" d'une décision (vote à la carte) s'il estime que l'engagement dans une région ou pour une action précise ne répond pas à certains de ses engagements constitutionnels ou impératifs de sécurité nationale (par exemple pour les pays neutres).

Que financerait ce fonds ?

On peut penser que ce fonds permettrait de financer :

• Certaines capacités communes dans les missions - le commandement, les communications... - un peu comme le fait le mécanisme Athena aujourd'hui.
• Les lacunes récurrentes dans les opérations - comme le soutien médical, la force protection.
• Une partie de l'entraînement ou des capacités de projection (transport...) des battlegroups. On sait en effet que lors des opérations, la barrière financière empêche des pays qui ont des capacités de les proposer car ils ne disposent pas d'un kopeck pour l'envoi des militaires par exemple.
• Le développement de certains projets industrio-opérationnels développés par l'Agence européenne de défense (comme l'a été le labo anti-IED engins explosifs artisanaux par exemple ou l'hôpital de campagne). Ce qui serait un sérieux incitant pour les pays à prendre en charge ces projets.
• Les besoins d'urgence. La liste des actions finançables devrait être suffisamment souple pour s'adapter à de nouvelles donnes ou menaces. On pourrait ainsi avoir besoin en urgence de drones ou de capacités de lutte cyber sur une mission européenne. Et il faut alors aller très vite.
• Enfin, il n'est pas interdit de penser que ce fonds pourrait aussi financer l'envoi d'experts militaires ou de planificateurs ad hoc, en préalable d'une mission, par exemple pour renforcer les structures européennes de gestion de crises, de façon temporaire...

Combien serait doté ce fonds ?

J'ai testé le montant disponible auprès de plusieurs personnes. En incluant que ce fonds reprendrait en compte les budgets communs, on peut considérer qu'un montant compris entre 300 à 500 millions d'euros par an. Cela représente environ de 0,1 à 0,2 % du budget de défense des Etats membres.

La période de programmation ne devrait pas être annuelle mais pluriannuelle, de 3 à 5 ans. La période de 5 ans correspond à la période de rotation des institutions européennes. Mais elle parait trop longue pour faire des réajustements nécessaires. Une période de trois ans (ou de 2 x 3 ans) peut être préférable. Ce qui donnerait un budget de 1 milliard à 1,5 milliard, sur montant disponible.

Que faire des dépenses inutilisées ?

La règle de réemploi du Fonds de mondialisation pourrait être utilisé : tout budget non utilisé dans l'année pourrait être reporté à l'année suivante. Au terme de la période de programmation, il pourrait au choix être reversé aux Etats membres ou pour certaines actions de l'Union européenne (équipements, ...), voire avec un panachage.