Le service diplomatique européen, un bébé qui ne demande qu’à grandir

(BRUXELLES2 à Dublin) Le travail de révision des structures du SEAE est entamé. Les ministres des Affaires étrangères de l'UE se sont penchés sur le berceau du nouveau né : 2 ans et quelques mois déjà ! Et ont exprimé quelques idées pour l'aider à franchir ses premières rages de dents (un exposé détaillé des différents non paper remis à ce conseil figure dans le Club de B2). Des idées émises à la lueur de l'expérience acquise ou reprises des suggestions de départ qui n'avaient pas été retenues.

Un bébé de deux ans ...

Il faut cependant se garder de prendre ces critiques au pied de la lettre. Les mêmes qui réclament aujourd'hui simplification et clarification (ministres des Etats membres, députés, experts...) sont ceux qui ont posé de multiples conditions, rendant l'édifice à bâtir, plus complexe et plus fragile, aujourd'hui. Certains pourraient avoir l'honnêteté de dire "nous nous sommes trompés".

D'une certaine façon, cela me rappelle la conception de l'A400M où l'un veut un appareil qui permette le chargement avec une seule personne, l'autre un avion qui permet l'embarquement de forces spéciales, le troisième veut aller le plus loin possible et tous veulent que ce soit le moins cher possible et livré le plus rapidement possible. Pour le Service diplomatique européen, c'est un peu pareil.

Pour autant, il ne faut pas non plus se le cacher, il y a quelques problèmes, j'en évoquerai seulement quelques uns... Mais je me garderai également de ne pas rappeler - il faut le souligner - le service diplomatique européen reste une superbe machine, un moteur qui ne demande qu'à être performant pour peu qu'on le libère de certaines contraintes, un bébé qui ne demande qu'à grandir. Ne jetons donc pas le bébé de deux ans avec l'eau du bain !

Quelques propositions / retours d'expérience

• Réorganiser le bazar

La structure du SEAE tient un peu du grand bazar qui résulte davantage d'un empilement de conditions posées par les uns et les autres (le Parlement européen, la Commission européenne, les Etats membres) auxquelles la Haute représentante n'a pas pu/pas su résistées. A cela se sont ajoutées des affinités, des recrutements personnels qui ont bousculé la structure du SEAE. La structure en haut de l'édifice doit donc être épurée et simplifiée.

• Le Haut représentant : des tâches à déléguer

De la même façon a beaucoup glosé sur la personnalité de C. Ashton. Inutile d'y revenir. Mais il y a un point qui doit faire l'objet d'une introspection. Le Haut représentant ne peut pas tout faire. Il/Elle doit déléguer. Est-ce à un haut représentant adjoint (comme l'envisage la Haute représentante elle-même) à un commissaire délégué à certaines politiques (par exemple pour le voisinage ou pour les questions de défense) ? Ou est-ce au niveau du secrétaire général et de ses adjoints qui doit exercer ce rôle ? Ou aux deux ? Peu importe. La Haute représentante n'a pas, par exemple, à intervenir sans cesse dans le recrutement de tous les diplomates. De même, elle ne peut pas, elle ne doit pas voir tous les courriers qui partent. Il y a du travail pour plusieurs personnes, à condition que la répartition des tâches soit fixée, de façon claire et précise. Et que la responsabilité soit pleine et entière.

• Les structures de la politique européenne de Défense : à ciseler

L'organisation des structures de gestion de crises - qui gèrent les opérations de défense commune - peut facilement être revue et doit être revue. Avec un responsable clairement identifié à sa tête, de niveau politique, apte à assurer une représentation au plus haut niveau, devant le Parlement européen voire au niveau ministériel. Et les structures ensuite doivent s'organiser de façon logique : planification stratégique, puis planification opérationnelle et commandement de l'opération. La notion de "prévention de crises" comme les instruments financiers - l'instrument de stabilité - doivent faire partie de cet ensemble.

• Des effectifs ou des gros salaires : il faut choisir

Le nombre de diplomates gagnant un salaire plus que 10.000 euros doit diminuer. Je sais : je ne vais pas me faire des amis. Mais il est impossible en ces temps de crise budgétaire de continuer à avoir une structure qui comprend un nombre important de personnels à des niveaux autour de 10.000 euros voire plus, alors qu'il manque cruellement de personnels à des niveaux intermédiaires ou subalternes. Ce personnel est tout aussi nécessaire. A enveloppe constante, le SEAE pourrait ainsi ouvrir de nouvelles délégations, combler ses manques de postes (qui ne sont pas dus à un défaut de candidatures mais à un défaut de recrutement) et être ainsi plus efficace pour un coût identique. Je ne crois pas que la valeur des personnalités se mesure au nombre de 000 qui figure sur leur fiche de paie.

• Le combat Commission/SEAE est dépassé : redéfinir les compétences

Là encore l'enchevêtrement des compétences nuit. La volonté de la Commission de ne pas se faire déposséder a joué. La réaction institutionnelle - presque physiologique - est assez normale. Mais la logique du Traité de Lisbonne était tout autre. On doit maintenant revenir aux prémices : réunion de l'ensemble des instruments extérieurs sous une seule autorité. Il ne peut pas y avoir d'un coté une personne qui définit une politique et de l'autre une personne qui dispose de l'instrument financier avec ses propres règles. Imaginez en France, Bercy décidant au jour le jour des attributions du budget de la Défense ou des Affaires étrangères.

Un formidable moteur sous le capot

Ce travail de révision va nécessairement pointer ce qui ne fonctionne pas. Il ne faut cependant pas oublier que l'UE dispose avec le SEAE d'un formidable moteur sous le capot. Celui-ci peut parfois avoir du mal à démarrer ou toussoter (comme un moteur quand il fait très froid) mais lancé à pleine puissance, il peut fonctionner avec efficacité.

Avec ses 140 délégations dans le monde, l'Europe dispose là d'un réseau d'autant plus irremplaçable que chaque Etat membre va être tenté de resserrer les rangs dans son réseau diplomatique. Qui aujourd'hui a une ambassade dans quasiment tous les pays africains, d'Amérique et d'Asie ? Qui dispose au sein de la même administration de militaires de haut niveau, de spécialistes de la logistique aéronautique comme de la connaissance la plus fine des mouvements djihadistes, des Balkans ou du nucléaire iranien... et des marchés publics ? Où croiser sous le même chapeau, dans le même bâtiment même, des mili(raire)s, des diplo(mate)s, des gestionnaires de projet.

Depuis quelques années, j'ai rencontré nombre d'entre eux, j'ai souvent été réjoui par leur talent, leurs connaissances dossiers, leur finesse d'approche. Ce moteur ne demande aujourd'hui à ce que l'on lui fasse passer une vitesse de plus, à être débridé. Mais ceci doit être fait en douceur. Le service diplomatique européen a besoin - comme pour toute structure humaine - d'un minimum de stabilité et de prévisibilité.