(To analyse) Happy Birthday ! Eh oui. C’était il y a tout juste. Un an déjà. La Baronness Catherine Ashton faisait son apparition dans la salle de presse du Conseil de l’UE, consacrée comme nouvelle “Haute représentante de l’Union européenne pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité” (1). La première nommée selon le Traité de Lisbonne. Un peu hésitante, intimidée, ne sachant que dire, comme confuse d’être là.
Lady Ashton n’était cependant pas une inconnue de la scène européenne puisqu’elle avait pris le relais de Peter Mandelson, comme commissaire chargée du Commerce. Mais elle n’était pas très connue, dans le petit monde de la diplomatie ou de la défense européenne sauf par ceux qui suivent la politique commerciale. Et les débuts ont été plutôt laborieux et hasardeux. Ce blog n’a pas été parmi les derniers à le remarquer (2). Mais les torts n’incombent pas qu’à l’intéressée. Et on peut retracer, dans cette histoire récente, quelques éléments.
“Tu fais quoi ce soir”
Cathy Ashton n’a pas eu le temps de se préparer à ce poste. Tout se décide en fait à la réunion des leaders de partis socialistes. Selon certaines informations, c’est vers 15 / 16 heures dans l’après-midi que Catherine Ashton est prévenu qu’elle « ferait mieux de ne pas quitter Bruxelles comme elle l’a prévu. » Et de rester près du téléphone. L’équation est assez simple en effet pour les Socialistes qui ont la “main” en vertu d’un accord politique pour la nomination du Haut représentant. Le candidat était tout trouvé : le Britannique David Milliband. Mais celui-ci renâcle à partir s’enterrer à Bruxelles. Et rien n’y fait. Un appel de dernière minute ne suffit pas.
Il faut donc trouver la personnalité idoine : un Britannique (Blair ayant été écarté du Conseil européen), un socialiste (pour équilibrer le poste de président de la Commission détenu par la droite en la personne de JM Barroso), et une personnalité déjà introduit dans le cercle européen. Le nom de Geoff Hoon, l’ex-ministre de la Défense fait un tour de piste. Ecarté. Trop compromis dans des affaires pouvant le conduire à la justice. Et si on avait une femme.
Zapatero, le Premier ministre socialiste espagnol, fervent défenseur de la parité, défend l’option “Catherine Ashton”. Pas d’autre nom à mettre en piste. Malgré quelques discussions l’accord est fait. Il est déjà tard dans l’après-midi. José-Manuel Barroso fait prévenir Ashton. “Tu dois venir au Conseil”. Pas le temps de se préparer. C’est tout de suite “l’arène” avec les 27 chefs d’Etat et de gouvernement. Puis la “fosse” avec les journalistes, la conférence de presse. Ce premier rendez-vous sera raté…
(Credit: European Commission March 2010)
Approximate beginnings
After this miss, there will be a few odds. Catherine Ashton undoubtedly made some errors of youth.
Tout d’abord dans la constitution de son équipe. En s’entourant de fidèles, essentiellement venus de son portefeuille au Commerce (3), et en laissant de coté l’équipe expérimentée (même si elle était un peu trop anarchique au gout de la Britannique) de son prédécesseur, Javier Solana, elle se prive d’une bonne part de connaissances et d’expérience. Cette erreur ne sera que peu à peu corrigée (elle ne l’est pas encore tout à fait).
La catastrophe survient très vite. Sous la forme du séisme à Haîti (4). L’Europe a bien réagi, malgré tout ce qu’on a dit. Mais en ordre dispersé, comme auparavant. Alors qu’on a tellement vanté “la voix unique de l’Europe”, il n’y a personne, ni à Haiti, ni à Bruxelles. Il faut dire que le principal gestionnaire de la crise, le commissaire à l’Aide humanitaire, est en pleine vacance. On se rappelle que la commissaire pressentie, la Bulgare Jeleva, vient de faire une si mauvaise audition (5) que l’on doit trouver vite un remplaçant (6). Et sa remplaçante, excellente, Kristalina Georgieva, n’est pas encore ni confirmée, encore moins en fonction (7). Résultat, sans visibilité et acte politique, toute l’action concrète réalisée passe “hors médias” (8).
L’absence de la réunion informelle des ministres de la Défense à Palma de Majorque en février a, encore, aggravé le doute (9). Non qu’elle avait une importance fondamentale. Mais elle a immanquablement déçu et semé le trouble (10). Quoi qu’on en dise, c’est un faux pas de taille qui mettra plusieurs mois à se résorber.
Ces deux dernières erreurs, très médiatisées, sont d’ailleurs toujours présentes dans tous les esprits (la première est passée plus inaperçue) et ont entaché l’image de la Haute représentante. Mais celle-ci ne peut être chargée de tout…
A job to make schizophrenic
Le cumul des trois fonctions Haut représentant / Commissaire européen / président du conseil des Ministres des Affaires étrangères est un job impossible à tenir. On commence à s’en apercevoir aujourd’hui.
Il est étonnant d’ailleurs que les concepteurs de ce système ne s’en soient pas rendus compte plus tôt. Prévu à l’origine dans la discussion sur la Constitution européenne, le dispositif partait pourtant d’un bon sentiment : réunir les deux fonctions du haut représentant et du commissaire aux relations extérieures, pour éviter toute concurrence ou divergence nuisible. Pour corser le tout, les concepteurs ont ajouté la présidence du conseil des ministres des Affaires étrangères. Quant on regarde la liste des fonctions (11), on ne peut qu’être époustouflé.
Aucun gouvernement n’a d’ailleurs imaginé qu’un même personnage puisse appartenir ainsi à trois instances différences, naviguant entre diplomatie, administration et politique, à cheval entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Dans plusieurs Etats (voire tous les Etats européens), un tel dispositif serait jugé anti-constitutionnel. On est à la limite du conflit d’intérêt.
(Credit: Council of the EU, April 2010)
The confusion of roles is indeed real. As European commissioner, Ashton must be independent of governments. As High Representative, she is their faithful and loyal servant, coordinating efforts, more often as a missi dominici than as a minister. As President of the Council of Ministers, she must stimulate and lead the discussions. And through its various delegates in the working groups, the highest being the COPS, it can directly imprint its mark on the discussions.
A full-time diary
En terme d’agenda, ce job est impossible à tenir. Imaginez :
1° En tant que commissaire, une réunion tous les mercredis de la Commission européenne (où il faut être présent et qu’il faut préparer, car les dossiers sont parfois nombreux, souvent concrets et complexes. Un commissaire (ce qu’est aussi Madame Ashton) doit pouvoir se prononcer sur tous les dossiers, y compris ceux qui ne sont pas de sa compétence. Cathy Ashton a ainsi voix au chapitre sur les OGM comme sur la libéralisation des services financiers, l’appréciation du déficit excessif ou les plans de restructuration éligibles au Fonds de mondialisation…
2° En tant que président du Conseil des ministres des Affaires étrangères, c’est au minimum une réunion par mois, à présider, avec une dizaine, minimum de sujets à maitriser. Et coté défense (qui est de sa responsabilité), c’est aussi quasiment une réunion par mois (une informelle, une formelle, à présider coté UE ; idem mais simplement pour y assister, coté OTAN).
3° La diplomatie doit être permanente. Ce sont des ambassadeurs à accréditer (de l’UE pour partir, de l’extérieur qui arrivent à Bruxelles). Ce sont des contacts à entretenir (avec quelques dossiers “chauds” comme l’Iran ou le Moyen-Orient). Etc… Bref un “full time agenda” impossible à tenir pour un être physique normalement constitué.
Explication : Le Traité n’a rien prévu, les Etats ne sont d’accord sur rien
Sur le Haut représentant, le Traité ne prévoit peu de chose. Et tout l’acquis des dix ans de Javier Solana l’a surtout été par la pratique et le non-dit (un non-dit qui conduisait aussi parfois à l’inaction). Quant au service diplomatique, qui est un nouvel “organe” de l’Union européenne, le Traité de Lisbonne est encore plus laconique. On met en place un service diplomatique en fusionnant les services de la Commission et du Conseil, avec participation des Etats membres. Et c’est tout (12).
Ce n’est pas un manque de prévoyance. Au contraire. Ne pas prévoir le détail était de la clairvoyance, la condition même d’un accord. Les institutions européennes et les Etats membres étaient, en fait, divisés sur le format, l’ambition, la nature de ce service. Ce que l’on n’a pas tardé à voir. Et qui devrait continuer pendant quelques années encore. Il y a là une logique. Pour paraphraser Clausewitz, la “diplomatie est la continuation de la guerre par d’autres moyens"...
(Credit: European Parliament, October 2010)
A slow shift in sovereignty
On est dans un domaine de pure souveraineté des Etats membres qui, peu à peu, vont devenir une compétence partagée avec l’Union européenne. Ce n’est pas une question de volonté mais par la conjonction de nombreux évènements : effacement de la puissance des Etats européens qui ne disposent plus de leurs colonies, émergence de nouvelles puissances mondiales, recomposition de la scène diplomatique, mondialisation économique, crise économique et budgétaire, Etc. Tous évènements, qui obligent, de fait, les Etats européens à agir ensemble car ils ne peuvent plus agir séparément de leur coté. Les Etats n’ont plus les moyens de leur puissance passée, tout simplement!
Nous ne trouvons pas, ici, dans une démarche de rapprochement affiché, programmé et volontaire, comme pour l’Euro, où les différentes étapes étaient (d’une certaine façon) transparentes et les critères de passage d’une étape à l’autre, assez objectifs (du moins chiffrés). Nous sommes dans un processus plus touffu de rapprochement forcé. Résultat : beaucoup de temps perdu dans des conciliabules, des discussions.
First success: the diplomatic service has its status and its heads
Cathy Ashton, en un an, a donc pu marqué quelques points. A commencer par ce statut obtenu de haute lutte pour le Service européen d’action extérieure (13). En un an ! Un an au regard du temps habituel d’élaboration et de première mise en pratique d’une législation européenne (voire nationale), voire du temps qu’aurait demandé le même dispositif, approuvé dans un Traité européen et ratifié par les Etats membres, c’est bien peu. C’est même rapide. Maintenant reste à le mettre en place. Et la durée du mandat de Catherine Ashton (si elle reste jusqu’au bout) de cinq ans y suffira tout juste. Le temps que le service diplomatique trouve “ses marques”, “son souffle”, et “sa vitesse de croisière”, il faudra entre “5 et 10 ans” d’après tous les experts que j’ai consultés.
Mais les premières nominations des responsables du service diplomatique apparaissent équilibrées et judicieuses (14). Et il ne s’est trouvé pas grand monde pour les critiquer. Un record dans un monde où le “Brussels bashing” est un sport préféré.
D’autres résultats
visit of Serbian President B. Tadic to Brussels (Credit: European Commission September 2010)
L’acceptation d’un dialogue entre la Serbia and Kosovo (15). Bien sûr, tout n’est pas fait. Et Ashton n’est pas un Deus ex machina qui a résolu en 2 semaines un conflit vieux de 20 ans (voire plus). Chacun a l’occurrence a joué son rôle, poussant dans le même sens, comme une bonne mêlée de rugby qui permet de rapprocher de la ligne de but et permet de dégager le ballon près des lignes pour marquer l’essai. Pour la première fois on a pu voir l’avantage du cumul du poste Haut représentant / Vice-président de la Commission. Les Serbes n’ont là pas pu, trop jouer des différences entre les institutions.
La visit to gaza doit être aussi mise à son actif (16). Même si le dossier du Proche-Orient est essentiellement géré à Washington, la symbolique était là. Malheureusement elle n’a pas été transformée. Et l’absence de la première réunion de négociation de Catherine Ashton a semé la consternation chez certains Européens (Français et Espagnols), mais aussi dans le camp arabe (17). Ce qui n’est pas très bon. L’Europe a cependant un pied dans la porte, avec la mission Eubam.
D’autres dossiers sont bien pris en main. Comme celui de la maritime piracy. Certes la traduction en justice des pirates pâtine. Les juridictions kenyanes renâclent à appliquer la règle de compétence universelle (18). Et l’ile Maurice traîne à signer un accord (19). Mais ils ne sont pas les seuls. La plupart des Etats de l’Union européenne ne sont pas plus disciplinés ni volontaires (20). Et le dossier pourrait connaître quelques avancées prochainement, y compris à New-York, du coté de l’ONU qui doit renouveler la résolution. Le dossier de la Georgia évolue lui, favorablement, avec le retrait russe de Perevi (21), et l’absence d’incidents majeurs.
Ditto for the file, delicate, of the iranian nuclear where the letters follow each other (22). About the NATO-EU cooperation, on devrait connaître une première avancée ce vendredi au sommet de l’Alliance atlantique suivi par le sommet UE-USA, à en juger par les échanges intensifs (23).
In this rapid assessment, however, one downside remains on the european defense security policy où le manque d’enthousiasme du début ne s’éclipse pas. On attend toujours dans ce domaine des initiatives notables. Il faut dire que les Etats membres, notamment la France ou le Royaume-Uni, ne contribuent pas peu à ce manque d’enthousiasme (24).
The report card
In the end, we could find on Cathy Ashton's report card: “Malgré des débuts difficiles, des progrès encourageants. Doit éviter de se disperser et ne pas se laisser distraire par les trublions de la classe. Encouragements”… Allez Cathy encore un effort. Et dans 4 ans, peut-être, le Ashton bashing se transformera en Ashton Flowers. On vous regrettera. Si si!
(12) Article 27-3 TUE : « Dans l’accomplissement de son mandat, le haut représentant s’appuie sur un service européen pour l’action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux. L’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure sont fixés par une décision du Conseil. »
Chief editor of the B2 site. Graduated in European law from the University of Paris I Pantheon Sorbonne and listener to the 65th session of the IHEDN (Institut des Hautes Etudes de la Défense Nationale. Journalist since 1989, founded B2 - Bruxelles2 in 2008. EU/NATO correspondent in Brussels for Sud-Ouest (previously West-France and France-Soir).
