Deux ans avec Cathy… Plus que trois ans !

(BRUXELLES2, bilan 2011) Trois ans... Je sais, c'est long ! Mais dites-vous bien que nous avons déjà réussi à tenir deux ans. Deux ans, en compagnie de la Baroness Catherine Ashton dont le manque d'initiatives n'est pas pour autant synonyme d'efficacité. Deux ans, où la place de la Baroness à la table du Conseil a souvent plus d'importance que des considérations stratégiques sur la place de l'Europe. Deux ans, qui n'ont pas démontré une fougue de travail inébranlable, non plus ; ce qui n'empêche pas le mépris, ni les trépignements ou les savons passés à des collaborateurs. Deux ans, où on peut se demander où sont passés les projets et actions accomplies dans les dix années précédentes par ses prédécesseurs. Et où on pourrait même être conduit à avoir des doutes : Est-ce que le projet du Traité de Lisbonne - issu d'une lente maturation entamée dans les années 1990 avec le traité Maastricht - était bien pertinent ?

Le SEAE : un tigre dans un moteur sous-utilisé

Le jour n'est pas encore venu de tirer le bilan définitif. Mais deux ans est un temps suffisant pour faire une première évaluation. Et on ne peut pas dire que le passage de la Britannique au poste de Haut représentant soit un succès éclatant. Au contraire. Quand j'interroge l'un ou l'autre, il se trouve peu de monde pour en donner un exemple positif. La machine diplomatique européenne marche aujourd'hui. Cahin-caha, certes. La structure du service diplomatique européen peut être critiquée avec son empilement hiérarchique et son organisation en board qui ne montre pas encore une pleine efficacité (voir article séparé). Mais le SEAE existe. Et s'il fonctionne, c'est bien plus souvent grâce à la bonne volonté et au savoir-faire de quelques uns, de fonctionnaires dévoués, de diplomates consciencieux, de chefs d'unité expérimentés que d'une direction politique chatoyante, clairvoyante et stratégique. Pour en avoir rencontré plusieurs d'entre eux, ainsi que des chefs de délégation, durant ces deux dernières années, on reste frappé par leur talent (oui il n'y a pas d'autre mot :-)). Il y a là, dans les entrailles du service diplomatique européen, toute une force et une compétence qui ne demandent qu'à s'exprimer. Malheureusement, on a l'impression que la Haute représentante se contente de faire patiner le moteur en première, et peine à passer la deuxième... Elle ne fait pas « suffisamment confiance sauf à ceux qui sont proches d'elles », précise un fin observateur de son parcours. « Elle est le reflet d'un système apathique, faible et sans moyens » résume, justement, un ambassadeur d'un Etat membre.

Le complexe de la "citadelle assiégée"

Les relations de Catherine Ashton avec les médias sont limitées. Ses apparitions en salle de presse (du Conseil) ou en VIP Corner sont limitées au strict minimum. Et, bien souvent, le nombre de questions est également limitée. Problème de timing, expliquent ses portes-paroles. ... Ou « pour éviter de laisser trop de champ libre à de possibles bourdes » complètent certains experts. Il y a ainsi très peu de rencontre "off", de discussion libre, le temps d'une marche dans un couloir, ou en aparté même 2 minutes. Les journalistes britanniques correspondants à Bruxelles ne sont pas mieux lotis. Au contraire : "en deux ans, pas une seule interview dans un quotidien britannique, ni un seul briefing ou entretien en tête-à-tête avec un correspondant à Bruxelles" témoigne un de mes collègues. Ce qui est à l'inverse des usages. Un commissaire ou un responsable politique européenne "chouchoute" souvent sa presse nationale. L'expérience d'interview collective - une seule à ma connaissance ou - de diners - deux seulement - avec quelques journalistes a été stoppée. Ce n'est pas faute d'efforts des portes-paroles de Catherine Ashton. Mais, apparemment, celle-ci ne le souhaite pas. "Elle y est ouvertement hostile" rapporte ce collègue britannique. Seule la BBC rarement et Euronews (la voix de son maitre) ont le plaisir de l'accueillir souvent. Le complexe de la "citadelle assiégée" domine. Le journaliste est d'ailleurs perçu comme un élément ennemi duquel il faut se méfier. Certaines articles par trop critiques sont d'ailleurs cachés pour ne pas risquer déplaire. La presse n'est pas tenue informée et même soigneusement tenue à l'écart de certaines initiatives, pourtant positives, comme cette réunion des ambassadeurs de l'UE ou la réunion des différents portes-paroles des missions de défense, début décembre. Résultat, nous avons une Haute représentante invisible, autiste, dont on ne sait pas vraiment ce qu'elle pense... ni si elle pense.

La "diplomatie publique" en berne

Ceci n'est pas un point de détail. Une des voies majeures de la diplomatie est son expression publique. Et les médias, particulièrement les journalistes basés à Bruxelles, sont un des relais possibles de cette diplomatie. Plus généralement, le poste de "diplomatie publique", pourtant un des vecteurs du "soft power", reste à l'état de projet. Aujourd'hui, encore, personne n'a été vraiment désigné pour occuper le poste de la Diplomatie publique, pourtant prévu dans l'organigramme d'origine transmis au Parlement européen en juillet 2010. Le mot même a disparu du dernier organigramme. Seul demeure un poste de conseiller "communication stratégique" réduit au minimum, puisqu'il est en fait occupé par le porte-parole en titre Michael Mann. En se privant de ce rouage, la Baroness se prive, sciemment, d'un de ses "outils" de pouvoir possibles.

Le "bazar" de la Baroness

Dans l'inventaire et le bilan de la nouvelle structure mise en place par le traité de Lisbonne, il faut pointer le doigt sur un sujet passé pudiquement sous silence. A savoir, le cabinet de la baroness. Un joyeux b...azar, si j'en crois tous les échos qui m'en sont rapportés depuis plus de deux ans. Avec une part d'intuition politique, parfois judicieuse, mais aussi un sombre empilement de dossiers qui requièrent l'accord de la Haute représentante et traînent, traînent. Les exemples de communiqués qui restent à l'état de brouillon ou de décisions qui doivent être remaniées - car, entre le moment où ils ont été écrits et leur approbation, la donne a changé - ne sont pas rares. Lady Ashton pratique ainsi le centralisme dans ce qu'il a de pire, le ralentissement et le manque d'efficacité, voire l'opacité. « Sa capacité à s'intéresser à un dossier » est souvent proportionnelle à la personne qui a su lui présenter, explique un diplomate, et non à l'importance ou l'urgence d'un dossier. Il y a ainsi des dossiers très suivis comme les Etats-Unis, le Soudan ou la Chine. D'autres délaissés comme le Sahel jusqu'à encore très récemment.

Le brouillard sur certaines activités

La plupart des réunions tenues par la Haute représentante, ou un membre de son cabinet, ne font pas l'objet d'un "debriefing", ou d'une note aux services, ou aux chefs de délégation concernés. Contrairement à une pratique acquise dans nombre de ministères des Affaires étrangères et également au sein de la Commission européenne. Ce qui fait que la plupart des chefs d'unité, de responsables de dossier, jusqu'aux plus hauts responsables ne sont parfois pas informés, ... sauf par leurs interlocuteurs étrangers (!), des propres initiatives ou informations communiquées à leur Chef ou par elle. Les chefs de délégation ne sont pas toujours conviés aux rencontres que la Haute représentante effectue lors de ses déplacements à l'étranger. Ce qui est reçu non seulement comme une marque de défiance mais diminue aussi, aux yeux des interlocuteurs des pays tiers, la qualité du représentant de l'UE dans le pays. C'est un "perdant-perdant".

Quelques tabous

De fait, et cela commence à devenir de moins en moins un secret, l'actuelle détentrice du poste n'a pas la puissance de travail de son prédécesseur, Javier Solana ou, même, de certains de ses collaborateurs. Ses passages "shopping" ou tourisme qui filtrent lors de ses déplacements - aux Etats-Unis, en Egypte - et même à Bruxelles, le jour où des réunions importantes se déroulent, laissent transparaître une faible appétence pour sa fonction et ne sont pas du meilleur goût.

Le fait de continuer à vivre à cheval entre deux capitales — Londres, où sa famille est restée basée, et Bruxelles, son lieu de travail où elle a loué un appartement 'de passage' (dans un immeuble près du square Ambiorix) — ne facilite pas la tâche et la mobilisation des troupes. Ce n'est d'ailleurs pas tout à fait conforme avec les règles en vigueur dans les institutions (il est ainsi exigé des fonctionnaires européens qu'ils résident à proximité de leur lieu de travail). Cela explique aussi certains retards... à l'allumage. (*)

Enfin, le monolinguisme de l'intéressée persiste. Elle arrive certes à bafouiller trois ou quatre phrases de français - du genre "je vous remercie beaucoup de votre question, je vais vous répondre en anglais " - avec un accent délicieux (il est vrai). Mais c'est tout. Pour la responsable d'une des premières diplomaties au monde, c'est un peu léger... et cela limite d'autant les relations directes avec d'autres hauts dirigeants.

L'attentisme érigé en vertu

Le mot clé de Ashton n'est pas aujourd'hui : foncez. Mais "add value", "benchmarking", "études d'impact", "évaluations"... Un des prédécesseurs de Lady Ashton, Neil Kinnock, avait été à la manoeuvre pour la réforme de l'administration européenne. Avaient été alors introduits des principes - à peu près identiques - de notation, d'évaluation ... - en obligeant les responsables à gérer une série de tâches administratives supplémentaires, au nom de l'efficacité de la gestion des ressources et d'une certaine rationalisation financière. De multiples procédures, souvent lourdes, ont été mises en place. On en connait le résultat : la machine européenne a été sérieusement ralentie.

Des initiatives au compte-goutte

La Haute représentante a érigé de même le principe de prudence, en dogme. Le "moins d'initiatives possibles, le plus tard c'est le mieux, et en communiquant le moins", est devenu la règle. L'Union européenne paraît ainsi souvent à la remorque des Etats-Unis ou d'initiatives nationales, alors que c'est parfois elle qui pourrait impulser le mouvement. La politique de défense et de sécurité européenne est le terrain de manoeuvres par excellence de cette absence d'initiatives : opération ratée en Libye, attentisme en Côte d'Ivoire, au Libye, au Congo, lenteur de mise en place de l'opération de renforcement des capacités maritimes dans la Corne de l'Afrique, etc. Et ne parlons pas de la politique de défense et de sécurité. Ce n'est que sous la pression de plusieurs Etats membres et de certains responsables au SEAE ou européen (cf. notamment Barroso) qu'une avancée a été rendue possible sur le centre d'opérations. Un engagement si faible qu'un diplomate le résume ainsi : « trouver quelqu'un de moins engagé que Cathy, ce sera dur ».

Un bon punching boal

Mettre sur le dos de l'actuelle Haute représentante tous les problèmes serait cependant erroné. On ne peut dénier ainsi à la Baroness sa tenacité, un certain bon sens politique qui la conduit parfois à éviter de s'embarquer dans des discussions trop absconses. Elle a face à elle aussi des Etats membres volatiles. La position de la France ou de l'Allemagne comme de l'Italie ne sont pas toujours extrêmement lisibles : le chef de gouvernement n'ayant pas toujours le même avis que son ministre des Affaires étrangères et celui-ci n'étant pas toujours d'accord avec son homologue de la Défense... Les autres institutions européennes - comme la Commission européenne ou le président du Conseil européen Herman Van Rompuy ainsi que le Parlement européen - ne facilitent pas toujours la tâche ; les premiers en défendant "mordicus" leurs compétences, le dernier en exigeant différentes avancées, parfois irréalisables sans augmentation conséquente du budget ou révision drastique du système de fonctionnement de l'UE.

Demain, cela ne risque pas de s'arranger. En tant que commissaire britannique, Catherine Ashton se devra d'être davantage présente à la Commission pour y défendre et y représenter l'intérêt du Royaume-Uni, sur des dossiers sensibles comme les agences de notation, les services financiers ou le cadre budgétaire pour les 7 années à venir (perspectives financiers 2008-2014). Ce qui fait que la Haute représentante aura, encore moins, de temps disponible pour la politique étrangère et de sécurité.

Tout bâtir à partir de quelques lignes

Pour installer sa nouvelle fonction, la Haute représentante n'a à sa disposition que quelques lignes, somme toute assez lapidaires, dans le Traité. Rien n'a vraiment été prévu en pratique pour développer cette nouvelle institution. Comme l'explique souvent Catherine Ashton, « on fait décoller l'avion alors que celui-ci n'est pas terminé, et que les mécaniciens sont encore occupés à mettre en place les dernières pièces, ou le train d'atterrissage ». Elle n'a pas tort... Aucune préparation intensive, aucune période de transition (comme pour la mise en place de l'Euro), aucune montée en puissance progressive (comme pour la Banque centrale européenne issue de l'Institut monétaire européen) n'ont été ménagées. On a demandé au SEAE et à la nouvelle Haute représentante d'être opérationnelle immédiatement. Et, pour tout dire, on doit se demander s'il ne faudra pas réfléchir rapidement à une adaptation, sinon en droit du moins en pratique, de la structure mise en place (lire article séparé).

Allez... trois ans, c'est une paille... Prenez votre mal en patience, n'espérez pas trop, profitez-en pour voir du pays. Et ne ressassez pas sans cesse : si ca avait été X ou Y, vous vous faites du mal inutilement... Répétez après moi : Vive la Baronne ! 🙂

Lire également : cet article fait partie d'une série d'articles "bilan de l'année" à venir dans les jours prochains, sur le SEAE, le Traité, les dépenses de défense....

(*) Petit exemple des cafouillages que cela entraîne. Alors que la chute de Moubarak s'accélère, le 11 février 2011, l'intéressée est déjà partie de Bruxelles (ou n'y est pas rentrée plutôt filant directement sur Londres après un voyage à Washington). Elle semble difficilement percevoir l'intensité de l'accélération de l'histoire. Et il faut toute la conviction de quelques uns pour la convaincre de revenir. Elle doit être donc rattrapée in extremis, pour être amenée directement à la Commission, au VIP Corner, où elle tient un lapidaire point de presse, le vendredi à 18h50, sans commune mesure avec l'évènement. Jusqu'au dernier moment, ses collaborateurs n'ont pas su si la Haute représentante serait là à temps, et n'ont pu prévenir la presse qu'à 17h30. A ce moment, nombre de responsables européens (au Parlement européen notamment) ont déjà commenté la chute de Moubarak.