Le drapeau écossais flottera-t-il sur Bruxelles (crédit : Scotland House)
(BRUXELLES2) La création de nouveaux Etats par scission ou indépendance de nouveaux Etats membres serait une première en Europe depuis la création de l’Union européenne. Le référendum organisé en Ecosse aujourd’hui, en Catalogne, le 9 novembre, va obliger à répondre à une question primaire : quid de l’adhésion à l’Union européenne ? Cette question – contrairement à ce que certains responsables européens laissent à penser – ne se résume pas à un choix binaire : tu votes contre (l’indépendance) et tu restes ; tu prends ton indépendance et tu te tires … Ce postulat est un peu réducteur de la réalité juridique, politique et économique.
Ce que prévoient les textes ?
Tout d’abord, rien n’est prévu dans le Traité, ni dans un sens ni dans un autre. Ce qui ne signifie pas qu’il y a un no mans land juridique », comme certains l’écrivent. Simplement, ce n’est pas le droit européen qui régit la matière. Mais le droit national et le droit international, notamment la Convention de Vienne de 1978 sur les successions d’Etat. Car le Traité européen reste, avant tout, un traité international passé entre plusieurs Etats.
Un accord au sein de l’Etat concerné
Les conséquences de l’indépendance, s’il y a lieu, devraient donc être réglées, au premier chef, au niveau de l’Etat concerné (ou des deux Etats : l’ancien et le nouveau). Cela fera partie des négociations entre Edimburg et Londres ou entre Barcelone et Madrid, comme hier cela a été réglé entre Prague et Bratislava, pour la séparation de la Tchécoslovaquie. Et cela devrait donner prendre la forme d’un acte écrit, d’un traité international. La situation est plus claire avec Londres qui a accepté et même organisé le référendum qu’avec Madrid qui le refuse. Cet accord gouvernemental s’imposera ensuite d’une certaine façon aux autres membres de l’UE. En cas de doute, ou de litige, on pourra se référer à la Convention de Vienne sur les « successions d’Etat ».
Des décisions d’adaptation au niveau de l’UE
Une indépendance nécessitera des décisions au niveau de l’Union européenne, surtout au niveau institutionnel. Parler de négociations d’adhésion – comme le font certains hommes politiques, faisant référence aux négociations d’élargissement – est un peu fallacieux. Car ces régions font déjà partie de l’Union européenne, ont adapté et transposé les différents pans de législation communautaire. A priori, ils sont donc dans les « clous » de la législation communautaire. Si le nouveau gouvernement « indépendantiste » s’avise de ne plus respecter certains pans de la législation européenne, ce pourra être traité comme pour tout Etat qui ne respecte pas la législation, par une procédure en manquement, voire en cas d’atteinte aux droits fondamentaux par une procédure de sauvegarde, mais pas par l’exclusion de l’UE. Il faudra néanmoins procéder à des décisions d’adaptation, notamment au niveau institutionnel et technique. Des décisions, à vrai dire, assez limitées mais qui nécessiteront, pour partie, le consentement des autres Etats membres.
Des adaptations institutionnelles limitées ?
Au niveau institutionnel, des ajustements devront se faire de façon plus ou moins facile selon les institutions.
Au Conseil des ministres, le problème est réglé depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne : la mise en place de la nouvelle règle de double majorité (population/Etats), à partir de novembre 2014, donne un nombre de voix à chaque Etat membre, automatiquement calqué sur le poids de la population (en fonction des données Eurostat de la population, réévaluées chaque année et constatées par une décision du Conseil publiée au JO). Le Royaume-Uni diminuera son nombre de voix, l’Ecosse aura le nombre de voix proportionnel à sa population.
Au Parlement européen, il ne devrait pas y avoir non plus trop de problème. D’une part, le dernier scrutin européen au Royaume-Uni s’est fait selon un vote par grande circonscription, l’Ecosse envoyant 6 députés. Cette norme-là pourrait servir de référence provisoire en attendant de l’ajuster ( éventuellement) pour les prochaines élections européennes. D’autre part, les députés siègent surtout par groupe politique. Les députés du SNP (parti national écossais) chez les Verts. Les autres élus dans leurs groupes respectifs (Conservateurs avec l’ECR, Travaillistes avec le S&D, etc.).
C’est à la Commission européenne que la changement sera le plus visible, avec la nomination d’un commissaire pour l’Ecosse. Le commissaire désigné, Lord Hill, étant britannique, devrait continuer à siéger au titre du Royaume-Uni. Il faudra faire un peu de place au petit nouveau, lui trouver un portefeuille, un bureau, un cabinet. Mais ce n’est pas impossible. Surtout avec la nouvelle organisation « pyramidale » mis en place par le président de la Commission européenne, JC Juncker.
Pour les autres institutions, il faudra modifier les règlements intérieurs ou les statuts des organisations (par exemple à la Cour de justice).
Certaines dispositions techniques devront être aussi adaptées notamment en matière de fonds régionaux (facilité par la définition de régions Nuts), de pêche, d’agriculture. C’est là où cela pourrait se révéler le plus long et complexe. Le diable se nichant parfois dans les détails. Il faudra ainsi définir si l’Ecosse entend mettre fin à certaines exceptions négociées par les Britanniques en matière de Charte des droits fondamentaux, ou (plus important) sur l’espace Schengen, ou la législation sur la Justice et les Affaires intérieures.
Il faudra surtout adapter le Traité pour inclure formellement l’Ecosse (et la langue écossaise) ou la présence à la Banque européenne d’investissements. Mais les changements ne sont pas si importants en fait. Cela pourrait même se faire à la marge… sans changement de signature car celui qui a signé le Traité au nom du Royaume-Uni est… la Reine qui devrait rester la chef d’Etat de l’Ecosse ! Il suffirait d’un protocole pour indiquer qu’il faut désormais ajouter « et d’Ecosse » à son titre. 🙂
Que dit la Convention de Vienne ?
La convention de Vienne prévoit que « tout traité en vigueur à la date de la succession d’Etats à l’égard de l’ensemble du territoire de l’Etat prédécesseur reste en vigueur ». Ce principe est mâtiné d’une série d’aménagements ou d’exceptions, notamment pour certains traités multilatéraux qui exige au surplus le « consentement des Etats parties ». Je n’entrerai pas le détail de ce texte, laissant cela aux spécialistes du droit international me contenant de citer quelques paragraphes intéressant de cette convention. Son article 17 qui régit les traités multilatéraux est suffisamment clair pour être cité in extenso
- « Un Etat nouvellement indépendant peut, par une notification de succession, établir sa qualité de partie à tout traité multilatéral qui, à la date de la succession d’Etats, était en vigueur à l’égard du territoire auquel se rapporte la succession d’Etats. »
- Ce principe « ne s’applique pas s’il ressort du traité ou s’il est par ailleurs établi que l’application du traité à l’égard de l’Etat nouvellement indépendant serait incompatible avec l’objet et le but du traité ou changerait radicalement les conditions d’exécution du traité. »
- « Si, aux termes du traité ou en raison du nombre restreint des Etats ayant participé à la négociation ainsi que de l’objet et du but du traité, on doit considérer que la participation au traité de tout autre Etat exige le consentement de toutes les parties, l’Etat nouvellement indépendant ne peut établir sa qualité de partie au traité qu’avec un tel consentement ».
Tout comme son article 34 qui régit les séparations d’Etats (cas éventuel de l’Ecosse comme de la Catalogne)
- « Lorsqu’une partie ou des parties du territoire d’un Etat s’en séparent pour former un ou plusieurs Etats, que l’Etat prédécesseur continue ou non d’exister, tout traité en vigueur à la date de la succession d’Etats à l’égard de l’ensemble du territoire de l’Etat prédécesseur reste en vigueur à l’égard de chaque Etat successeur ainsi formé. » Ce principe ne s’applique pas : « a) Si les Etats intéressés en conviennent autrement; b) S’il ressort du traité ou s’il est par ailleurs établi que l’application du traité à l’égard de l’Etat successeur serait incompatible avec l’objet et le but du traité ou changerait radicalement les conditions d’exécution du traité. »
Une logique politique et économique qui pousse vers l’UE
Le départ de l’Ecosse ou de la Catalogne de l’Union européenne est une vue de l’esprit et un « a priori » très politisé de campagne électorale. Souvent agité comme une menace pour les partants, il pourrait se révéler, comme un boomerang, très négatif pour l’Union européenne également.
En effet, si l’Ecosse ou la Catalogne quittent l’Union, les entreprises européennes qui y travaillent et les citoyens européens qui y résident deviennent des « étrangers » et ne peuvent plus bénéficier de certains droits, par exemple d’un droit de résidence, d’une certaine égalité de traitement, d’une exemption de droits de douane. etc. C’est assez impensable. Et l’effort à faire pour « dissocier » ces territoires de l’Union européenne est largement supérieur à celui fait pour les « réassocier ». La logique politique et économique poussera donc à avoir une passation en douceur d’un Etat uni à deux Etats. Ce d’autant que ces deux régions sont riches (donc contributrices nettes à l’UE), bien intégrées et proeuropéennes.
Au surplus, il pourra être difficile de ne pas rapprocher de ces référendums le précédent du « Kosovo » en 1999, voire de la Slovénie et de la Croatie, où l’Union européenne a (après quelques hésitations) soutenu les tendances séparatistes et les processus d’indépendance.
La seule réserve pourrait venir de Madrid qui reste campé sur une position unioniste » (y compris sur le Kosovo). Mais celle-ci pourra-t-elle tenir longtemps au sein de l’Union européenne ?
