Deux outils oubliés de la diplomatie européenne de gestion de crises : à ressusciter ?

(B2) La difficulté de constituer le groupe de contact créé par les Européens pour le Venezuela tout comme son côté hétéroclite prête à interpellation. Ne pourrait-on pas avoir une diplomatie européenne plus réactive ?

La méthode de la troïka a du bon ! JY Le Drian (Fr), J. Hunt (Uk) et H. Maas (All), représentants du E3, parlant sur l’Iran à Bucarest (Crédit : présidence roumaine de l’UE)

Certes, il faut rassembler un maximum de pays et avoir une voix unique. Certes, il importe de veiller à ne pas froisser les susceptibilités des uns et les intérêts des autres. Mais il y a un moment où il faut s’interroger : jusqu’où faut-il aller pour être inclusif ? Est-ce nécessaire de parler d’une voix unique, si c’est pour parler à voix basse ? Ne peut-on pas être plus présent et rapide en cas de crise dans un pays donné ? Ce sont des réflexions qui se font dans les couloirs européens. J’en ajouterai une : pourquoi a-t-on abandonné les outils utilisés il y a quelques années, qui avaient sans doute des défauts, mais aussi des qualités ? Deux ‘outils’ pourraient ainsi être aisément ressuscités.

Premier outil : la désignation d’un envoyé ou un représentant spécial pour une zone de crise

Sorte de missi dominici, chargé de faire la navette entre les différents protagonistes pour rétablir les fils du dialogue, l’envoyé spécial ou représentant spécial (cf. encadré) était chargé de représenter le visage de l’Europe dans une crise et de cerner des pistes de solution.

Cette tâche pourrait être confiée à un ‘politique’ (ancien ministre des Affaires étrangères, ancien Premier ministre, ancien commissaire européen) ou à ancien responsable de premier plan d’une diplomatie nationale (secrétaire général, etc.), et non à un simple diplomate. Ce qui aurait quelques avantages : décharger le haut représentant de certaines tâches négociatrices ; associer d’autres personnages à la diplomatie européenne, avoir une vision politique d’une crise et pas uniquement diplomatique.

Pour réussir, cette fonction doit rester temporaire, le temps de la crise. C’est un impératif pour éviter que cette fonction s’enkyste ensuite et prenne la place de la diplomatie ordinaire. Ce qui est trop souvent le cas des représentants spéciaux actuellement en poste qui ont souvent peu à voir avec la gestion de crises (1). Aussitôt la crise aigüe terminée, la tâche doit revenir aux diplomates habituels.

Deuxième outil : la désignation d’une troïka ou d’un duo de pays membres

Cette méthode peut paraitre ancestrale aujourd’hui. Elle date, en effet, d’avant le traité de Lisbonne et la concentration des pouvoirs dans les mains du Haut représentant. Elle procédait des trois présidences tournantes. Elle avait un avantage : associer étroitement trois pays parfois très différents à la résolution d’un problème. Aujourd’hui, l’existence du Haut représentant rend obsolète l’obligation. Mais elle n’épuise pas l’efficacité du procédé ni la possibilité d’y recourir.

Avoir deux ou trois diplomaties européennes, parfois très différentes, mener des négociations, permet à la fois d’illustrer la diversité d’approche des Européens, comme leur message unique. Elle a été utilisée avec succès, et continue de l’être, dans la résolution du problème du nucléaire iranien (E3 = France, Allemagne, Royaume-Uni). Elle reste d’usage pour la question de l’Ukraine (E2 = France, Allemagne) ou pour la question du Yémen (E4 = France, Allemagne, Royaume-Uni + Italie). On pourrait imaginer d’autres formats pour d’autres crises.

Au lieu d’un groupe pléthorique et bien tardif (2), une troïka ‘Grèce, Italie, Espagne’ sur le Venezuela aurait pu être intéressant, les uns proches de Maduro, les autres de Guaido. Tous très concernés, car ayant des liens historiques ou d’immigration avec le pays. On pouvait y associer un pays ‘plus neutre’ car moins concerné par la crise, tel la Roumanie qui préside actuellement l’Union. On aurait eu ainsi rapidement un ‘groupe de contact’ à l’Européenne mis en place dès le début de la crise, et non en plein milieu.

Les deux outils ‘envoyé spécial’ et ‘troïka’ ne sont pas antinomiques, ils peuvent se combiner fort bien.

(Nicolas Gros-Verheyde)


Envoyé spécial ou représentant spécial

Un subtil distinguo existe. L’envoyé spécial peut être créé de façon ad hoc par le Haut représentant ou la Commission européenne selon un profil défini par l’institution qui le crée et financé sur son budget interne (ligne ‘administration’ du budget de l’UE). Le représentant spécial de l’UE est un poste prévu par le Traité, qui nécessite une proposition du Haut représentant, une décision des États membres, avec un mandat écrit, publié au Journal officiel. Il est financé par un budget spécifique décidé annuellement (au sein de la ligne ‘PESC’ du budget de l’UE).


  1. Lire article à suivre : Huit représentants spéciaux enkystés dans le paysage
  2. Lire : Le groupe de contact international sur le Venezuela, enfin, créé ! Sous leadership européen

Ecrasante majorité pour condamner le régime syrien et ses violences. 12 contre

(crédit : ONU)

(BRUXELLES2) La résolution votée aujourd’hui (17 février) par l’Assemblée générale de l’ONU sur la Syrie est sans doute non contraignante mais écrasante. C’est en effet à une majorité sans appel de 137 votes en faveur, 12 votes contre et 17 abstentions (*), que la communauté internationale a condamné « la poursuite des violations généralisées et systématiques des droits de l’homme et des libertés fondamentales par les autorités syriennes. » Cette résolution ressemble de près à celle que la Russie et la Chine avaient rejetée, le 4 février, lors de la réunion du Conseil de sécurité. Mais elle n’appelle pas au déploiement d’une force d’interposition.

Tous les pays européens ont voté pour la résolution. Plusieurs pays n’ont pas participé au vote. Les « Douze » pays qui ont voté contre, ne sont pas tous très recommandables. Outre le principal intéressé – la Syrie – et ses deux alliés – la Russie et la Chine – , on trouve la Bolivie, le Belarus, Cuba, l’Equateur, l’Iran, le Nicaragua, la Corée du Nord, le Venezuela, le Zimbabwe. Et les Dix-Sept qui se sont abstenus sont… :  l’Algérie, l’Angola, l’Arménie, Fidji, le Cameroun, les Comores, le Liban, le Myanmar, la Namibie, le Népal, le Sri Lanka, St Vincent, le Surinam, la Tanzanie, Tuvalu, l’Ouganda et le Vietnam. C’est relativement peu et est le signe d’une incontestable défaite pour les Russes et Chinois, qui n’ont pas réussi à rassembler d’autres poids lourds des pays émergents autour d’eux, contrairement à l’action en Libye.

La fin des violences et l’accès humanitaire

La résolution exige que, sans plus tarder, « le gouvernement syrien fasse cesser toutes les violences et protège sa population; libère toutes les personnes qui ont été détenues arbitrairement en rapport avec les récents incidents; retire toutes les forces armées et militaires syriennes des villes et agglomérations et les fasse réintégrer leur caserne d’origine; garantisse la liberté de manifester pacifiquement. » Elle « engage les autorités syriennes à autoriser les secours humanitaires à apporter en toute sécurité et en toute liberté une aide humanitaire aux personnes qui en ont besoin. »

Processus démocratique

La résolution demande que soit engagé « un processus politique sans exclusive qui soit dirigé par les Syriens et qui se déroule dans un climat exempt de violence, de peur, d’intimidation et d’extrémisme afin de répondre concrètement aux aspirations et aux préoccupations légitimes du peuple syrien. » La résolution soutient sans réserve « la décision prise par la Ligue des États arabes le 22 janvier 2012 visant à faciliter une transition politique dirigée par les Syriens vers un système politique démocratique et pluraliste ».

Un envoyé spécial « bons offices »

Parmi les moyens concrètement envisagés, l’assemblée générale demande au Secrétaire général de nommer un envoyé spécial et d’apporter « une assistance technique et matérielle » aux efforts de la Ligue arabe. Un rapport devra être remis dans les 15 jours sur l’application de ces mesures par Ban Ki Moon, précise la résolution.

Texte de la résolution et feuille de vote dans les docs de B2

La diplomatie européenne coincée entre deux ambitions

(BRUXELLES2/editorial) Les derniers exemples venus de l’actualité du sud de l’Europe – Tunisie, Egypte, Libye… – le prouvent, la diplomatie européenne n’efface pas et ne peut pas effacer la diplomatie des Etats membres. Tout simplement car on ne peut pas effacer 100 ans, 500 ans d’histoire, des positions politiques et géographiques différentes. Elle la complète, la renforce, la sublime le cas échéant.

Pierre Vimont et Cathy Ashton au dernier Conseil des Affaires étrangères, 21 mars (crédit : Conseil de l'UE)

Parler d’une seule voix, un mauvais slogan

« Parler d’une seule voix » ainsi qu’on l’évoque souvent, pour la diplomatie européenne est un objectif sans doute mais un mauvais slogan. Il place la barre vraiment trop haut. Et nécessairement, il génère à la fois des insatisfactions et des grincements de dents. Entre ceux qui estiment qu’une seule voix implique aux autres voix de se taire et ceux qui estiment qu’une seule voix ne signifie rien, il y a mille nuances.

La vocation de la diplomatie européenne, ce n’est sans doute pas – selon moi – d’avoir une seule voix mais « un seul message » dit sur plusieurs voix et plusieurs tons. La puissance européenne c’est sa multiplicité pas son unicité. Pour prendre une image musicale, l’Europe n’est pas une voix sublime mais un bon gros orchestre symphonique. Ce qui peut sembler une cacophonie peut devenir une symphonie pour peu que le chef d’orchestre soit présent à toutes les répétitions, sache repérer (et sanctionner) les couacs, montrer le bon chemin.

Le bon timing n’est pas trouvé

Or Lady Ashton, l’actuelle Haute représentante, n’a pas encore trouvé le bon timing. Non pas tellement parce qu’elle n’a pas compris cette nécessité. Elle l’a trop bien compris. Au contraire. Elle respecte scrupuleusement le Traité (qui est inapplicable en l’état) et attend des Etats qu’il fassent de même (ce qu’ils n’entendent pas faire). Or, nous ne sommes pas dans le domaine du Commerce (où la Commission est le chef de file de la négociation) ou du marché unique (où la Commission peut adresser des avertissements aux Etats membres). Il n’y a pas de sanction ni de récompense possibles pour les récalcitrants. Et ce n’est pas l’octroi d’un poste au sein du service diplomatique à l’un ou l’autre qui peut calmer des impétuosités nationales.

Du coup, l’essentiel de la chef de la diplomatie européenne semble plus tournée vers elle-même et non vers l’extérieur. Elle attend le doigt sur la couture, d’avoir l’autorisation d’un tel et d’un tel, d’avoir une position commune, avant d’agir (ce qui est logique et conforme à son mandat) mais exige d’eux de se ranger ensuite derrière sa bannière (ce qui n’est pas conforme à l’autonomie des Etats membres). On est placé là devant les contradictions qui dépassent la simple personne de Cathy Ashton et la simple conjoncture du moment. Il faudra, un moment, penser à adapter de façon pratique, pragmatique et politique les structures issues du Traité de Lisbonne qui ne sont plus adaptées à la réalité, d’aujourd’hui. Ou du moins, tirer partie, de toutes ses possibilités.

Cathy Ashton doit savoir déléguer

Il est ainsi incompréhensible que la gestion du dossier « Tunisie » ne soit pas confiée – passée la phase critique – au commissaire à l’Elargissement (Füle). Idem pour Haiti qui doit être de la compétence unique du commissaire à l’Aide humanitaire et à la Coopération internationale (Georgieva qui a des qualités plus certaines). Il ne serait pas non plus impensable de confier le dossier de la Transnistrie, Serbie-Kosovo ou « Proche-Orient » à un ministre des Affaires étrangères en titre, ou plutôt à un ancien ministre ou un ancien eurodéputé en vue, qui aurait pour tâche de porter le dossier au niveau politique et d’illustrer ainsi tout le travail effectué par le service diplomatique européen, souvent de façon sérieuse mais (hélas) mal mis en évidence.

Chacun de ces personnages aurait pour tâche de synthétiser, au nom de la Haute représentante, la position « extérieure » de l’Union. Ils pourraient, même, décharger la Haute représentante de certaines fonctions « thématiques » qui ont besoin d’une spécificité ou d’une visibilité plus grandes comme la défense des droits de l’homme ou la politique de défense et de sécurité.

Le Traité n’interdit rien, au contraire

Certains répondent – et la Haute représentante notamment (1) – que cette possibilité n’est pas permise par le Traité ou qu’elle nécessite sa modification. Je ne le le crois. Car si le Traité n’a pas prévu le poste de Haut représentant adjoint, il n’a rien interdit non plus… Et, dans le passé, même très récent, on a vu toutes les possibilités qu’on pouvait tirer d’une situation où rien n’est autorisé, rien n’est interdit. La construction européenne fourmille d’exemples. En l’espèce, il n’y a – à mon avis – même pas nécessité de recourir au génie innovateur des juristes. Il suffit d’appliquer la pratique et le Traité pour couvrir les deux pans de la fonction de Cathy Ashton (Haut représentant et commissaire européen).

Coté communautaire, la pratique permet souvent au chef de cabinet de représenter sa commissaire aux réunions de la Commission européenne. C’est toute l’ambiguïté du poste de Haut représentant où Cathy Ashton reste aussi une commissaire britannique, chargée donc de défendre les intérêts du « pays » (2) au sein de la Commission européenne. Il pourrait donc être nécessaire de rehausser le poste de chef de cabinet et le décharger totalement d’autres tâches pour lui permettre de se consacrer pleinement au travail communautaire classique… Coté Haut représentant, le Traité a  prévu un poste, celui de « représentant spécial« , auquel est conféré « un mandat en liaison avec des questions politiques particulières » et qu’il exerce « sous l’autorité du haut représentant » (3). Le contour du mandat est assez large mais le rattachement hiérarchique assez précis — mandat défini par le Conseil, sous l’autorité du haut représentant — pour qu’il ne suscite pas trop de dérapage. Cela permet, à mon sens, de décharger la Haute représentante de certains pans de la politique — défense et sécurité notamment — qui requièrent une attention soutenue, surtout aujourd’hui.

C’est à la Haute représentante de susciter cette réorganisation, ces vocations et ces prises de fonction, et non de les castrer. Ainsi elle pourra avoir plus de temps pour des « crises soudaines » qui requièrent son attention. Cela comporte un risque évidemment : que chacun joue une partition différente. Et que son autorité s’émiète. Mais je ne suis pas sûr que le résultat de la situation actuelle soit mieux. Jour après jour, non seulement l’autorité de la Haute représentante fond comme neige au soleil. Mais aussi sa légitimité. Il est urgent de réagir en utilisant toutes les possibilités du Traité pour donner un second souffle à la fonction. La politique étrangère européenne le mérite.

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(1) Ou d’éluder la question. A l’eurodéputé britannique (tory), sir Bob Atkins qui lui demandait lors de la dernière session de la commission des Affaires étrangères si elle comptait nommer des « junior ministers », Cathy Ashton a répondu que cela « n’était pas prévu par le Traité » avant de poursuivre sur le ton de la plaisanterie qu’elle ne voulait pas qu’on « vienne lui reprocher ensuite de créer des postes supplémentaires ». Jolie réponse qui a fait un joli effet dans l’hémicycle, provoquant la joie de tout le monde… Mais légère réponse,  pour un problème autrement plus important.

(2) Pays et non gouvernement.

(3) Article 33 du Traité de l’UE : « Le Conseil peut, sur proposition du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, nommer un représentant spécial auquel est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Le représentant spécial exerce son mandat sous l’autorité du haut représentant. »

L’Europe reconfigure sa présence en Bosnie. Menaces de sanctions

Après quelques discussions, les 27 ministres des Affaires étrangères doivent aujourd’hui adopter une décision reconfigurant leur présence en Bosnie-Herzégovine. Il n’y aura ainsi qu’une personne représentant l’UE en Bosnie : l’ambassadeur de l’Union européenne. L’UE propose également de « relocaliser » le représentant de la communauté internationale (OHR). Cela sonne ainsi la fin du dispositif mis en place après les accords de Dayton. Les 27 menacent aussi de geler les avoirs et les déplacements de personnes qui menaceraient l’intégrité du pays. Concernant les deux missions de défense déployées dans le pays, aucune décision n’est prise formellement mais… leur clôture est proche.

Un seul représentant pour l’UE dans le pays

Le poste d’envoyé spécial de l’UE, actuellement occupé par l’Autrichien Valentin Inzko, sera supprimé, ou plutôt fusionné avec celui de l’ambassadeur. Aucun délai n’est mentionné à cette transformation. Mais elle pourrait avoir lieu dans les mois qui suivent. On se souvient que le poste d’Ambassadeur de l’UE – qui aurait dû être pourvu dans une précédente rotation d’ambassadeurs – est resté vacant. La personne pressentie, le Slovaque Miroslav Lajcak, ayant finalement été comme directeur du département Balkans-Russie au service diplomatique (1).

Un représentant de la communauté internationale (OHR) « offshore »

Institué après les accords de Dayton, ce poste – actuellement fusionné avec l’envoyé spécial de l’UE – doit aussi être reconfiguré, estime l’Union européenne. Il faut tout étudier y compris une possible « relocalisation de l’OHR ». Cette solution présente l’avantage de ne laisser qu’une seule personne dans la région, représentant l’Union européenne. Elle est aussi un savant compromis entre la fermeture proprement dite réclamée par certains partenaires (Russie), refusée par d’autres (Turquie). Et permet ainsi d’une situation bloquée?

La menace de sanctions

Devant le blocage des institutions bosniennes (pas de gouvernement central) et diverses dispositions qui ne sont toujours pas prises (conformité de la Constitution à la convention européenne des droits de l’homme, loi sur les aides d’Etat…),  l’UE a décidé de brandir le bâton. Elle a ainsi adopté une décision interdisant de séjour et de visas les « personnes physiques et morales dont les activite?s 1) portent atteinte a? la souverainete?, a? l’inte?grite? territoriale, a? l’ordre constitutionnel et a? la personnalite? internationale de la Bosnie-Herze?govine, 2) compromettent gravement la situation en matie?re de se?curite? ou 3) nuisent a? l’application de l’accord-cadre ge?ne?ral pour la paix et de ses annexes ». Mais la liste annexée à la décision reste blanche. Aucune personne ne figure pour l’instant. L’effet recherché est d’avoir une menace possible contre les personnes réticentes. Il suffit désormais d’une simple décision (qui peut être faite de façon ultra-rapide) pour que la menace soit exécutée et que des Bosniens soient interdits de visas, et leurs avoirs gelés.

Missions de la PeSD en cours

Aucune décision n’est prise formellement sur l’avenir des deux missions de la PeSDC sur place : Eufor Althea (militaire) et EUPM (Police). On sait que la mission Eufor Althea a déjà été reconfigurée en une mission non exécutive, à visée technique et d’un format beaucoup plus petit (2). Tandis que la mission EUPM a réduit la voilure (3). Les 27 sont d’accord « pour garder ces missions sous révision régulière, sur base de la situation sur le terrain, avec en vue d’évaluer l’engagement futur de l’UE dans la région« . Les deux missions ont un terme pour la fin de l’année. Il est évident que dans un objectif d’entrée de la Bosnie-Herzégovine dans un processus d’adhésion à l’UE, ces missions de « défense » ont moins leur raison d’être. La décision de fermeture pourrait ainsi être prise après la fin de la présidence hongroise, d’ici l’été.

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