La désignation des députés supplémentaires conforme à la Charte des Droits ?

(ANALYSE) Fait relativement inaperçu, le dernier Conseil européen, les 10 et 11 décembre, a lancé une nouvelle CIG (conférence intergouvernementale). Rien n’est mentionné dans les conclusions. Mais Sarkozy l’a confirmé lors de sa conférence de presse « Le Conseil européen a décidé de lancer la procédure qui permettra d’aboutir sous présidence espagnole ». En l’occurrence, c’est, en effet, l’Espagne qui a déclenché la procédure en présentant une proposition de modification du Traité de Lisbonne à ses collègues du Conseil européen. Cette modification est troublante car à coté de dispositions anodines, elle prévoit un mode de désignation des députés européens qui tranche par rapport aux règles existantes…

Un bug du Traité

Avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le Parlement européen avait vu son nombre d’eurodéputés passer de 736 (chiffre fixé par le Traité de Nice) à 751 (750 + le président, très exactement). Malheureusement, aucune disposition n’a été inclue dans le Traité (ni n’existe dans l’acte prévoyant l’élection au suffrage universel des députés européens, annexé à la décision de 1976) pour appliquer cette mesure entre deux législatures. Ce qui coince n’est pas tant le chiffre de députés supplémentaires que la durée du mandat « de 5 ans » des eurodéputés. Aucune mention n’existe pour une arrivée en cours de législature. Un oubli ! (le Traité de Nice avait prévu de telles mesures temporaires pour les nouveaux pays arrivants).

Pourquoi modifier le Traité ?

La modification de cette règle qui est du « droit primaire » nécessite une modification par un Traité. Deux options étaient possibles : 1° un protocole ad hoc, solution assez lourde puisqu’elle nécessite une ratification par les 27 Etats membres. 2° un protocole introduit dans le prochain Traité d’adhésion – celui sur la Croatie par exemple – mais cette option présente une difficulté, le traité ne devrait être rédigé qu’en 2010 et ratifié dans la foulée (en 2011) donc avec une entrée en vigueur pas avant 2012 (au plus tôt). Apparemment, les 27 ont choisi d’utiliser la première solution pour ajuster le nombre d’eurodéputés, la ratification dans les 27 Etats membres pourrait être obtenue en effet assez rapidement par voie parlementaire et non par référendum, ce qui simplifiera les choses. Tandis que l’adhésion d’un nouvel Etat membre obligerait sans doute à la tenue de référendum au moins dans un pays. NB : la modification du Traité prévue en juin 2008 pour favoriser la tenue d’un 2e référendum en Irlande (le protocole « irlandais ») devrait, en revanche, être réalisée avec la deuxième option.

Modalités de révision du Traité

Trois possibilités de révision sont prévues par le Traité de Lisbonne : 1. la procédure de révision ordinaire avec Convention ou 2. par simple CIG et convocation des représentants des Etats membres, 3. la procédure de révision simplifiée (qui n’est possible que pour les « politiques internes »). Les 27 ont choisi la deuxième solution : une révision par une simple conférence des représentants des Etats membres (en pratique cela peut se faire rapidement, sans solennité par un simple Coreper). Trois formalités doivent encore être respectées, qui ont chacune des implications juridiques très différentes : la « notification » de la modification aux Parlements nationaux (information), la « consultation » de la Commission européenne (information avec possibilité d’amendement et de remarques) et « l’approbation » par le Parlement européen (information avec possibilité d’amendement, de remarques et de blocage). Concernant celle-ci, malgré les protestations de quelques députés (Modem, Verts notamment), le président Sarkozy n’a eu aucun doute : « le président du Parlement européen, Jerzy Buzek, ne s’est pas fait l’écho de cette question. (…) Il y avait trois possibilités (de révision), on en a choisi une, on aurait pu choisir une des deux autres. »

La moitié des Etats directement concernés

13 Etats sont directement concernés par cette modification. Le grand gagnant de cet ajout de parlementaires est justement l’Espagne (+ 4), suivie de la France, de la Suède et de l’Autriche (+2 chacun). La Bulgarie, l’Italie, la Lettonie, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Royaume-Uni et la Slovénie obtiennent un siège supplémentaire chacun. L’Allemagne perd 3 sièges. Mais ceux-ci resteront en poste jusqu’à la prochaine élection, en juin 2014. Il ne pouvait être question de faire leur poste à des députés élus au suffrage universel. Une question à la fois de principe (on ne peut défaire le suffrage universel par une décision ultérieure) et de pratique politique (très délicat pour l’Allemagne de « virer » trois députés : qui choisir ?…).

Modalités d’élection

La modification consiste à modifier le protocole (n°36) sur les dispositions transitoires en fixant le nombre de députés supplémentaires, en permettant un dépassement temporaire du chiffre de 751 députés à 754, de façon temporaire pour cette législature (2009-2014), et à prévoir les modalités pour « désigner » ces députés supplémentaires.
Il y a trois modalités:
– soit une élection au suffrage universel direct ad hoc (ce qui est relativement lourd)
– soit par référence aux résultats des élections européennes de juin 2009
– soit par désignation par le parlement national de l’Etat membre concerné
Dans chaque cas, la procédure exacte d’élection, de référence, de désignation ressortent de chaque Etat membre concerné mais à condition que l’élu ainsi désigné ait été élu au suffrage universel direct (*).

Position du Parlement européen

Il faut signaler cependant que le service juridique du Parlement européen n’avait envisagé, dans une note interne, que deux possibilités pour l’élection de ces députés supplémentaires. Soit une nouvelle élection, soit un recours aux listes des élections de juin (en prenant les suivants de liste). Cette solution semble d’ailleurs la solution primée par la plupart des pays. Selon un juriste du Parlement européen, six pays ont ainsi anticipé en précisant dans leur loi électorale la désignation de leurs députés sur la base des résultats du scrutin de juin 2009 (Espagne, Autriche, Lettonie, Suède, Malte, Bulgarie), tandis que deux autres ont annoncé qu’ils tiendraient simplement compte du scrutin de juin pour la désignation des « supplémentaires » (Slovénie, Pays-Bas). Quatre Etats n’avaient pas pris, avant les élections européennes, de position (France, Pologne, Italie, Royaume-Uni). La désignation par le parlement national n’était pas du tout envisagée.

Date d’application

Les 27 se sont donné 11 mois pour faire ratifier par leur parlement national cette modification. L’entrée en vigueur du nouveau protocole est prévue au 1er décembre 2010, au plus tôt (le 1er jour du mois suivant le dernier dépôt de l’instrument de ratification si les 27 ratifications sont déposées à temps). Les députés désignés pourront cependant arriver avant et siéger en tant qu’observateurs – comme pour les formules des nouveaux Etats membres – dans les commissions parlementaires et en plénière. Mais ils ne pourront pas avoir le droit de vote, ni participer aux amendements et rapports, tant que le nouveau protocole ne sera pas en vigueur.

Une modification contraire à la Charte des droits fondamentaux ?

Une violation claire

Si toute la procédure suivie (convocation d’une CIG, mise en place de députés supplémentaires…) est incontestable, il est un point qui est choquant : la possibilité pour un Etat de remplacer l’élection par la désignation par le Parlement national. On passe ainsi d’un suffrage universel direct à un suffrage universel indirect. Or le Traité est formel: si les modalités d’élection des députés européens ressortent de dispositions nationales (tant qu’il n’y a pas de statut commun), il est un principe général consacré par le Traité « Les membres du Parlement européen sont élus au suffrage universel direct, libre et secret. » Ce principe est repris intégralement dans la Charte des Droits fondamentaux (article 39).

Confusion de concepts pourtant simples

Certains officiels estiment qu’il y a bien élection puisque les parlementaires sont eux-mêmes élus. L’argument est assez spécieux (et eux-mêmes n’y croient pas vraiment). C’est oublier la mention d’un suffrage « direct ». Les parlementaires nationaux n’ont pas été élus pour siéger au Parlement européen mais pour siéger le parlement national. Il est évident que la désignation par un Parlement national est donc un mode d’élection « indirect ». Prétendre le contraire serait mettre à bas les principes généraux du droit électoral et les équilibres politiques. NB: Une notion qui ressort du niveau du cours d’éducation civique de l’école primaire (CM1 -:) ) Prudemment, Nicolas Sarkozy a été plus politique dans sa justification : « On désigne un de droite ou un de gauche, on ne va quand même pas faire une élection pour deux députés. »

Premier cas d’application de la Charte ?

Remplacer l’élection par une désignation par une autre instance élue revient donc à violer la Charte des droits fondamentaux. Dont la valeur juridique est maintenant établie et dont tout citoyen peut réclamer une application devant les tribunaux (sauf, peut-être, au Royaume-Uni et en Pologne). C’est intéressant ! Ce serait la première fois que cette Charte serait appliquée… dans une hypothèse sans doute pas prévue par ses concepteurs. On se demandait souvent dans les cercles des juristes et experts européens à quoi pouvait bien servir cette Charte (qui n’ajoute pas grand chose au Traité de façon formelle), si elle servirait même un jour autrement que de façon symbolique et comment… En voici la démonstration, et beaucoup plus rapidement qu’on ne le pensait…

(*) Lapsus révélateur: le secrétariat général du Conseil s’est senti obligé de faire un premier rectificatif à cette décision, en venant préciser que les personnes ainsi désignées devaient avoir été élues, à un moment donné, au suffrage universel direct.

Nicolas Gros-Verheyde

(crédit photo : Conseil de l’Union européenne. Sur cette photo, vous ne verrez ni Sarkozy, ni Merkel, ni Brown… Normal ils étaient en réunion ensemble!).

L’adaptation du Traité de Lisbonne pour la PESC/PESD, presque terminée

(BRUXELLES2) Le nouveau Traité européen (version Lisbonne) oblige à différents aménagements des structures institutionnelles : règlement intérieur du Conseil (qui comprendra un volet sur le Conseil européen…), règlement financier… Accompli à marches forcées par la présidence suédoise, lors de plusieurs séances des ambassadeurs, ce travail est en passe de se terminer. Un temps relativement court par rapport à l’ampleur du travail qui s’explique par deux raisons.

Le travail avait déjà été commencé il y a plusieurs années déjà quand la Constitution  européenne devait entrer en vigueur. Puis il avait été « mis au frigo » avec les « Non » néerlandais et français. Le « Non irlandais » au Traité de Lisbonne avait à nouveau gelé les travaux. Discrètement, depuis plusieurs mois, les techniciens avaient repris leur ouvrage, remettant à jour leurs anciens travaux et vérifiant les questions à résoudre.

Quand la question de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne est devenue plus actuelle, ils n’ont plus eu qu’à soumettre aux diplomates les différents points à résoudre et les solutions envisagées. Un des premiers travaux que nous pouvons présenter est cette « Note de la présidence sur l’état d’avancement des travaux concernant la présidence des instances préparatoires du Conseil (formation des affaires étrangères) »

La route de Lisbonne dégagée, enfin ! Termes du compromis et calendrier

(BRUXELLES2) Jeudi soir, les 27 sont tombés d’accord sur la nature de la concession tchèque. La discussion a été « acharnée ». Mais rapide, à 22h00 à peine, ce qui est très tôt pour un Conseil européen, la présidence suédoise pouvait annoncer son premier « succès ». La route de Lisbonne est dégagée.

Les termes du compromis

L’acceptation s’est faite en trois étapes.

1) Le président Vaclav Klaus, resté à Prague mais représenté au sein de la délégation tchèque à Bruxelles par son chancelier Jirí Weigl, avait déjà accepté par avance de ratifier le traité de Lisbonne – sous réserve des formalités constitutionnelles tchèques à respecter (l’arrêt de la Cour constitutionnelle tchèque est attendu pour le 3 novembre) et que la proposition suédoise de compromis soit acceptée par tous.

2) La proposition suédoise consistait à élargir à la République Tchèque le protocole « britannique » et « tchèque » qui exprime non pas un « opt-out » à la Charte des Droits fondamentaux mais certaines réserves juridiques. C’était la solution politique la moins couteuse et la plus simple, puisqu’il s’agit de rajouter le mot « république Tchèque » avant les deux pays déjà désignés (selon l’ordre alphabétique). Comme il n’était pas question de recommencer un processus de ratification tout de suite, on adoptait la solution irlandaise : un engagement des 27, inscrit dans les conclusions du sommet européen, à insérer dans le prochain Traité à venir (le Traité d’adhésion de la Croatie (et) de l’Islande ?), la modification du protocole.

3) En réclamant une dérogation à la Charte européenne des droits fondamentaux, au nom des décrets Bénès, qui ont organisé l’expropriation des Allemands et Hongrois de Tchécoslovaquie au lendemain de la seconde guerre mondiale, Vaclav Klaus a réveillé des démons qu’on croyait oubliés. Les pays voisins, concernés à un titre ou un autre (Autriche, Slovaquie, Hongrie), voulaient des ajustements.

La solution est donc venue du juris consulte du Conseil (le directeur du service juridique), Jean-Claude Piris (la mémoire des Traités!), qui rappela que la Charte des droits fondamentaux ne s’appliquait qu »aux relations entre les citoyens et les institutions européennes et dans le cadre du Traité de Lisbonne (autrement dit pas aux relations entre un citoyen et un Etat membre…). La présidence suédoise proposa d’inscrire noir sur blanc ce rappel de principe, ce qui emporta l’adhésion des plus réticents. Aussitôt l’accord empoché, sans attendre, la présidence déclencha alors la conférence de presse. Histoire d’éviter tout retour en arrière.

Le calendrier accéléré

« La voie est dégagée désormais pour la ratification du Traité de Lisbonne » comme l’a expliqué Fredrik Reinfeldt, le Premier ministre suédois qui présidait la réunion.

Première étape : le 3 novembre avec l’arrêt de la Cour constitutionnelle Tchèque. Mais personne du coté tchèque comme suédois ne s’attend à un coup de théâtre de ce coté. La Cour ayant, dans le passé, déjà rejeté tous les recours déposés sur la conformité du Traité de Lisbonne à la constitution tchèque.

Ensuite, signature du traité de Lisbonne par le président  tchèque et envoi de l’instrument de ratification à Rome. Tout pourrait se passer avant la fin novembre. Ce qui signifie une entrée en vigueur au 1er décembre (1).

Le Conseil européen des 10 et 11 décembre pourra alors ratifier le choix du vice-président de la Commission, Haut représentant, ainsi que des autres commissaires et du Président du Conseil européen. Les auditions des commissaires européens au Parlement europén pourraient être organisées en janvier. Et la nouvelle Commission entrer en fonction dans la foulée, courant février.

(NGV)

(1) Le traité entre en vigueur le 1er du mois suivant le dépôt du dernier instrument de ratification

La demande tchèque de dérogation à la Charte, imbécile ou justifiée ?

Les revendications de Vaclav Klaus demandant une « dérogation » à la Charte des droits fondamentaux pour la République tchèque ne semblent pas vraiment
sérieuses. Mais elles reposent sur une crainte, réelle ou supposée, de possible remise en cause des décrets Bénès par une juridiction européenne, avivée par les revendications allemandes
(bavaroises surtout) et autrichiennes récentes. Lire l’analyse intéressante (politique) de Jacques Rupnik sur Diploweb ainsi que l’analyse (plus juridique) sur les décrets Benès et le droit européen de la Fondation Robert Schuman, réalisée avant l’élargissement.

Une déclaration existe déjà. Pour remettre les choses en place, il faut se souvenir que, dans le Traité de Lisbonne, une déclaration (à valeur politique) – exprimant les réserves de la
République Tchèque à la Charte des Droits fondamentaux – existe déjà. Elle avait été glissée, in extremis, avant la signature de ce Traité, en décembre 2007. Tardivement, alors que tout le travail
de rédaction du Traité avait été réalisé et un accord politique intervenu, au sommet de Lisbonne, en octobre 2007, la République tchèque avait, en effet, obtenu de glisser quatre réserves à la
Charte des droits fondamentaux (déclaration 52).
1) « Les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union et non lorsqu’ils adoptent et mettent en oeuvre le droit national
indépendamment du droit de l’Union »
.
2) Les « droits et principes (fixés par la Charte) doivent être interprétés en harmonie avec lesdites traditions ».
3) « La Charte ne réduit pas le champ d’application du droit national et ne limite aucune compétence actuelle des autorités nationales dans ce domaine ».
4) « Aucune disposition de la Charte ne peut être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application
respectif, par le droit de l’Union et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union ou (…) les Etats membres… »
.

Valeur du texte. Ces réserves peuvent apparaître, à première vue, comme un troisième opt-out (après le Royaume-Uni et la Pologne). Mais la différence essentielle tient à la valeur juridique
de cet acte qui ne lie apparemment pas les institutions européennes ou la Cour de justice. Ce texte « confirme surtout certaines limitations posées dans la Charte même » a expliqué un juriste. De plus, ce texte a été rédigé en termes très généraux qui ne visent pas seulement la République tchèque mais tous les Etats membres. Son ton
très politique ne s’adapte pas donc bien dans un texte à portée juridique car il signifierait une dérogation pour TOUS les Etats et non pas seulement pour la République tchèque. La valeur juridique
supposerait un nouveau texte. Un nouveau protocole paraît exclu (il obligerait à un autre circuit de ratification). La seule solution est de faire un montage via une nouvelle déclaration du Conseil
européen, étendant, d’une certaine façon, le protocole Uk – Polonais déjà existant à la République Tchèque ou l’incluant dans un prochain Traité. Mais même cette solution me paraît assez incongru
au regard de l’objectif visé.

Le vrai problème
pour les Tchèques ce n’est pas la Charte des droits fondamentaux en soi. Car, d’une part, l’application de la Charte est limitée aux Traités européens qui prévoit que « les
traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres » (article 295 TUE, article 345 Tlisb). D’autre part,
elle sert surtout à protéger les citoyens « contre » les actes des institutions européennes. Elle n’a normalement pas de valeur rétroactive. Le texte qui protège de façon majeure le droit à la
propriété est la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH). Et la Cour européenne des droits de l’homme lui a donné une certaine force par plusieurs arrêts, sur les expropriations
notamment. Une « exception » (à supposer qu’elle soit valable) à la Charte des droits fondamentaux ne vaudrait pas exception à la CEDH. Le problème n’est donc pas soluble dans une déclaration ou un
protocole de l’UE. Vouloir aller plus loin serait carrément faire une exception non pas à un texte mais aux valeurs de droits de l’Homme européen.

De façon plus générale, la question des « décrets Benes » est qu’ils ont été justement une « exception » aux règles habituelles des droits de l’homme, justifiée par une situation exceptionnelle
et entérinée par un accord international (entre les grandes puissances du moment). Même si la position tchèque peut se comprendre, refaire de ce sujet un sujet d’actualité ne peut être donc que
conflictuel, politiquement et juridiquement, non seulement entre la république Tchèque et l’Allemagne, mais dans toute l’Europe centrale. Car quasiment tous ces pays de la région (Pologne,
Slovaquie, Yougoslavie, Roumanie, Hongrie, Autriche) ont été, et sont, concernés à un titre ou un autre par les expulsions de la fin de 2e guerre mondiale…

Accord des 27 sur un protocole « irlandais » sur la Défense

(BRUXELLES2) Il y aura bien un protocole « irlandais » sur la défense (ainsi que la fiscalité et la famille) ajouté à un Traité européen. Les 27 chefs d’Etat et de gouvernement, réunis en sommet à Bruxelles sont tombés d’accord sur ce point, ce vendredi.

Ce sont surtout le Royaume-Uni et l’Irlande qui ont tenu les derniers rounds de négociation, dans la journée, pour finir par tomber d’accord sur une formule de compromis. Le Royaume-Uni ne voulait pas être tenu de ratifier à nouveau le Traité de Lisbonne, l’Irlande voulait une décision à valeur juridique « constitutionnelle » immédiatement pour convaincre ses électeurs de repasser au vote et éliminer tout risque d’un nouveau vote « Non ». Au final, le dispositif est le suivant :

1) une décision du Conseil européen comprend un ensemble de positions – notamment en matière de défense – destiné à éclaircir les questions de défense pour les Irlandais, elle a valeur juridique (de droit dérivé) et entre en vigueur en même temps que le Traité de Lisbonne ;

2) elle sera transformée en protocole du Traité (donc un texte à valeur de droit primaire ou constitutionnel) mais pas tout de suite : dans le prochain traité qui sera soumis à ratification (sans doute celui de l’adhésion de la Croatie) ;

3) cette décision est accompagné d’une déclaration unilatérale de l’Irlande – à valeur plus politique que juridique – qui sera annexée au Traité soumis à la ratification des Irlandais (et à l’instrument de ratification irlandais du Traité).

Le contenu est assez semblable à celui que j’annonçais sur ce blog (Les garanties données à l’Irlande sur la PESD).

Le texte est fondé sur un double principe qu’on pourrait appeler de « non-prolifération juridique« : « la politique défense et de sécurité commune ne porte pas préjudice à la politique de défense de chaque Etat membre, ou à ses obligations. Le Traité de Lisbonne n’affecte pas la politique traditionnelle de neutralité militaire de l’Irlande » (Union’s common security and defence policy) « does not prejudice the security and defence policy of each Member State, including Ireland, or the obligations of any Member State ». (and) The Treaty of Lisbon does not affect or prejudice Ireland’s traditional policy of military neutrality.

C’est à chaque Etat membre de « déterminer quelle aide ou assistance il procure à l’Etat membre victime d’une attaque terroriste ou d’une agression armée sur son territoire ». « It will be for Member States – including Ireland, acting in a spirit of solidarity and without prejudice to its traditional policy of military neutrality – to determine the nature of aid or assistance to be provided to a Member State which is the object of a terrorist attack or the victim of armed aggression on its territory »

« Toute décision de passer à la défense commune requiert une décision unanime du Conseil européen« . Any decision to move to a common defence will require a unanimous decision of the European Council.

C’est à chaque Etat membre de « décider de participer à la coopération structurée permanente ou à l’Agence européenne de Défense. » It is also a matter for each Member State to decide, in accordance with the provisions of the Treaty of Lisbon and any domestic legal requirements, whether to participate in permanent structured cooperation or the European Defence Agency.

Le Traité de Lisbonne « ne prévoit pas la création d’une armée européenne (comme d’une) conscription pour une formation militaire. Il n’affecte pas le droit de l’Irlande ou de n’importe quel Etat membre de déterminer la nature et le volume de dépenses de défense, comme la nature de ses capacités de défense« . The Treaty of Lisbon does not provide for the creation of a European army or for conscription to any military formation. It does not affect the right of Ireland or any other Member State to determine the nature and volume of its defence and security expenditure and the nature of its defence capabilities.

It will be a matter for Ireland or any other Member State, to decide, in accordance with any domestic legal requirements, whether or not to participate in any military operation.

(Nicolas Gros-Verheyde)

Télécharger :

Les garanties données à l’Irlande sur la PESD

(BRUXELLES2) Les « garanties » données à l’Irlande pour faciliter la tenue d’un deuxième référendum sur le Traité de Lisbonne seront au centre des discussions du Sommet européen les 18 et 19 juin. Ou du moins, les 27 Chefs d’Etat et de gouvernement pourront en approuver les principaux éléments. Les diplomates irlandais, aidés des juristes du Conseil ont, en effet, travaillé sur plusieurs projets. Et l’on est proche d’un accord global.

Quatre garanties

Selon les premiers éléments, il existera ainsi quatre garanties « irlandaises ». Trois seront inscrites dans une décision à valeur juridique, par exemple une décision du Conseil européen (qui a valeur juridique) : sur la politique de défense et la neutralité, sur la fiscalité, sur la famille, l’éducation et l’éthique. La dernière garantie (sur la politique sociale et le droit du travail) sera inscrite dans une déclaration « solennelle » à valeur uniquement politique.

Clarifier, expliquer, préciser, dédramatiser…

En matière de PESD, il s’agit essentiellement – comme l’explique un diplomate européen – « de clarifier le texte du Traité de Lisbonne – non pas de le modifier (ce qui nécessiterait une nouvelle ratification du Traité) -, d’expliquer de façon générale que l’adoption du nouveau Traité ne signifie pas que l’Irlande renonce à la
neutralité, qu’elle n’aboutit pas à créer cette « armée européenne »
» (idée qui tourne comme un leitmotiv chez certains euro sceptiques, a été évoquée par certains dans la campagne sur le Non, et ne reposent sur aucun projet concret européen), ou à augmenter les dépenses militaires. Toute la difficulté – explique ce diplomate – a été de donner des garanties à l’Irlande sans mettre en porte-à-faux les autres pays, notamment les Neutres (Autriche, Finlande, Suède…) qui ont déjà ratifié le texte.

Ainsi pour la clause de solidarité, le texte précise que c’est à chaque Etat membre de déterminer les moyens par lequel il entend soutenir l’Etat attaqué (moyens qui ne sont pas automatiquement militaire, mais peuvent être diplomatique ou humanitaire). Il rappelle que la participation à la coopération structurée permanente est du ressort de la volonté de chaque Etat membre.

Comme la participation à l’Agence européenne de défense, d’ailleurs (ce qui serait nouveau puisque l’Irlande participe déjà aux travaux de l’agence). Il clarifie la participation à des opérations militaires, en précisant qu’elle reste fondée sur le volontariat – ni l’Irlande ni d’autres Etats membres ne peuvent être tenus d’y participer.
La participation à une opération militaire de l’Irlande – selon le projet de déclaration – sera conditionnée à trois éléments :

  • 1) une autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU,
  • 2) l’accord du gouvernement irlandais,
  • 3) l’approbation du parlement irlandais (Dail Eireann).

(Nicolas Gros-Verheyde)

La formule adoptée au Sommet européen devrait ainsi être sensiblement proche du projet de texte préparé par le gouvernement irlandais (et publié dans l’Irish Times) :

  • « The Union’s action on the international scene is guided by the principles of democracy, the rule of law, the universality and indivisibility of human rights and fundamental freedoms, respect for human dignity, the principles of equality and solidarity, and respect for the principles of the United Nations Charter and international law.
  • The Union’s common security and defence policy is an integral part of the common foreign and security policy and provides the Union with an operational capacity to undertake missions outside the Union for peace-keeping, conflict prevention and strengthening international security in accordance with the principles of the United Nations Charter. It does not prejudice the specific character of the security and defence policy of Ireland.
  • The Lisbon Treaty does not affect or prejudice Ireland’s traditional policy of military neutrality.
  • It will be for Ireland, acting in a spirit of solidarity and without prejudice to its traditional policy of military neutrality, to determine the nature of aid or assistance to be provided to a Member State which is the object of a terrorist attack or the victim of armed aggression on its territory. Any decision to move to a common defence will require a unanimous decision of the European Council. It would be a matter for the Member States, including Ireland, to decide, in accordance with the provisions of the Treaty of Lisbon and with their respective constitutional requirements, whether or not to adopt a common defence.
  • Nothing in this Section affects or prejudices the position or policy of any other Member State on security and defence.
  • It is also a matter for each Member State to decide, in accordance with the provisions of the Lisbon Treaty and any domestic legal requirements, whether to participate in permanent structured co-operation or the European Defence Agency.
  • The Treaty of Lisbon does not provide for the creation of a European army or for conscription to any military formation,
  • It does not affect the right of Ireland or any other Member State to determine the nature and volume of its defence and security expenditure and the nature of its defence capabilities.
  • It will be a matter for Ireland or any other Member State to decide, in accordance with any domestic legal requirement, whether or not to participate in any military operation.
  • It reiterates that the participation of contingents of the Irish Defence Forces in overseas operations, including those carried out under the European common security and defence policy requires (a) the authorisation of the operation by the Security Council of the General Assembly of the United Nations, (b) the agreement of the Irish Government, and (c) the approval of Dáil Éireann, in accordance with Irish law.
  • Ireland notes that nothing obliges it to participate in permanent structured co-operation as provided for in the Treaty on European Union. Any decision enabling Ireland to participate will require the approval of Dáil Éireann in accordance with Irish law.
  • Ireland notes also that nothing obliges it to participate in the European Defence Agency, or in specific projects or programmes initiated under its auspices. Any decision to participate in such projects or programmes will be subject to national decision-making and the approval of Dáil Éireann in accordance with Irish law. Ireland declares that it will participate only in those projects and programmes that contribute to enhancing the capabilities required for participation in UN-mandated missions for peace-keeping, conflict prevention and strengthening international security, in accordance with the principles of the United Nations Charter.

Un compromis sur le Traité de Lisbonne sur la table du Conseil

(BRUXELLES2) La présidence française de l’UE a mis sur la table du Conseil un compromis propre à amener les Irlandais à engager un nouveau référendum, avant la fin de l’année. Celui-ci repose sur plusieurs points :

Exceptions irlandaises

L’Irlande s’engage à ratifier le traité de Lisbonne avant la fin du mandat de l’actuelle Commission européenne (fin octobre 2009). Et le traité de Lisbonne est prévu pour entrer en vigueur au plus tard fin de l’année 2009. Les 27 prennent en compte les demandes du peuple irlandais, notamment le maintien de la « politique traditionnelle de neutralité », la préservation des règles constitutionnelles irlandaises sur « le droit à la vie, l’éducation et la famille », la non-extension des compétences de l’Union en matière fiscale… Une série de déclarations sera prise pour entériner ce genre de dispositions. Il n’est pas exclu non plus que – par une déclaration unilatérale – l’Irlande décide de ne pas participer à certains aspects de la politique européenne de défense (comme la coopération renforcée).

Présidence des conseils

Si le Traité de Lisbonne entre en vigueur au cours d’un semestre, le pays qui assure la présidence du Conseil européen et du Conseil des Ministres des Affaires étrangères continuera à assurer cette fonction. Ce sera à la présidence suivante « de prendre les mesures particulières nécessaires relatives aux aspects organisationnels et matériels » en lien avec le président élu du Conseil européen et le nouveau Haut représentant de faire les ajustements nécessaires. Dans l’agenda retenu, la présidence suédoise sera donc effective jusqu’au 31 décembre 2009. Et il reviendra à la présidence espagnole de faire les ajustements nécessaires. De fait, la présidence tournante pourrait continuer sur certains sujets jusqu’à juin 2010.

Conséquence pour le nouveau Haut représentant

Le super diplomate en chef de l’Union (selon le traité, le Haut Représentant est également Commissaire européen et préside le Conseil des ministres des affaires étrangères) ne présidera le Conseil des Affaires étrangères qu’au 1er janvier 2010 – à condition d’avoir un accord avec la présidence en cours (belge). Sinon il n’exercera cette fonction pleinement qu’au 1er juillet 2010. n’entrera en vigueur qu’à la fin de la présidence concernée.

Commission européenne

Tous les pays conserveront leur commissaire dans la prochaine Commission (et dans les suivantes jusqu’au jour où on décide de revoir ce système – une simple décision du Conseil européen suffira). Cela permet à l’Irlande de conserver son commissaire. Une revendication générale de la campagne du référendum. NB : Le traité de Lisbonne prévoit normalement une réduction du nombre de Commissaires à 2/3 des Etats mais également la possibilité pour le Conseil européen à l’unanimité de revoir ce chiffre, sous entendu de revenir à un siège par commissaire. Si le traité de Nice s’applique en revanche, la réduction est automatique, le nombre de commissaires devant être inférieur d’au moins 1 au nombre d’Etats. Cela devrait être un puissant incitant à la future campagne référendaire en Irlande. Et il y a fort à parier que la campagne tourne autour de ce sujet.

Parlement européen

Le nombre de députés européens passera à 754 à terme ; ce changement interviendra à l’application du traité de Lisbonne jusqu’à la fin de la législature. En juin 2009, les élections du Parlement européen auront lieu selon les modalités de Nice (soit 736 députés). Ce qui signifie 72 députés pour la France (soit 6 de moins qu’aujourd’hui). Un ajout de députés sera fait ensuite pour atteindre le chiffre de 754 députés jusqu’à la fin de la législature, 2014 (soit 2 de plus pour la France par exemple). Ce qui n’est pas exactement le chiffre prévu par le Traité de Lisbonne (751), soit 3 de plus que le Traité de Lisbonne (attribués à l’Allemagne). Le chiffre reviendra à 751 pour la législature suivante (après 2014).

(Nicolas Gros-Verheyde)

Les conséquences du « Non » irlandais décryptées

(BRUXELES2) Voici une petite analyse des conséquences du Non Irlandais sur les changements institutionnels et qui tord le cou à quelques idées préconçues : Non le Traité de Nice n’est pas la catastrophe annoncée et ne fonctionne pas si mal, Oui l’Europe peut attendre encore quelques mois, Non la réforme institutionnelle du Traité de Lisbonne n’est pas la panacée universelle (1).

Ce n’est pas la catastrophe annoncée

Pour les juristes et diplomates européens, la non-entrée en vigueur du Traité de Lisbonne au 1er janvier 2009, (comme prévu), ne signifie pas la catastrophe. Mais juste une péripétie de plus dans une aventure européenne qui oblige chaque jour à innover. De fait, si le « Non » Irlandais pèse sur le climat politique général, il règle aussi certains casse-têtes institutionnels. Du moins, à court terme. Et comme le système actuel, modifié par le Traité de Nice, se révèle plus efficace que certains Cassandre le prédisaient, un nouveau texte n’est pas aussi urgent.

… Le Traité de Nice ne fonctionne pas si mal

Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Nice, en 2003, et l’élargissement, en 2004, le rythme d’adoption des textes n’a, en effet, pas baissé. Il est même un peu supérieur à Vingt-Sept Etats membres qu’à Quinze, rapportent des diplomates. Un certain nombre de sujets sont en effet passés en majorité qualifiée et en codécision. C’est le cas pour les fonds structurels ou les questions d’asile et d’immigration illégale. Et si les 27 sont d’accord, ils peuvent utiliser le dispositif « passerelle » pour changer les modalités du vote, sur trois sujets supplémentaires : la coopération policière et judiciaire, l’immigration légale ou l’Europe sociale.

Dans les faits, les 27 appliquent déjà un vote à « double majorité ». Et le changement des modalités de calcul, prévu par le Traité de Lisbonne, ne joue vraiment que dans une Union à 30 membres. A court terme, il change surtout le rapport de force entre Etats, donnant plus de pouvoir de blocage à l’Allemagne. Ce qui n’est pas automatiquement avantageux pour l’avancée des textes. Enfin, la création d’un groupe d’avant-garde d’Etats est désormais plus facile. Le seuil, fixé à Nice, de 8 Etats membres, étant plus facile à atteindre à 27 qu’à 15 (peut-être un premier exemple avec la procédure de divorce).

Deux casse-tête institutionnels réglés

Le report de la ratification du Traité de Lisbonne règle aussi deux casse-têtes institutionnels, pesants.

1° Les juristes s’arrachaient les cheveux pour savoir comment résoudre la quadrature du cercle : nommer les principaux responsables européens le 1er janvier avant d’avoir le résultat des élections européennes et donc la couleur politique du prochain Parlement.

2° Il permet de reporter à plus tard, une des aberrations du Traité de Lisbonne : le pays qui assurait la présidence de l’UE ne présidait en effet aucune des réunions prestigieuses (Affaires étrangères, Eurogroupe, Conseil européen) mais continuait à diriger les formations de second rang. En terme politique, ce changement aurait signifié, par exemple une présidence française, assez insolite : sans Sarkozy, Kouchner et Lagarde… mais avec Borloo, Bertrand et Hortefeux aux premiers rôles ! Un déséquilibre qui peut être très dangereux dans des gouvernements de coalition, comme en comptent plusieurs Etats européens. Enfin, il calme l’eurosceptique notoire tchèque, Vaclav Klaus, qui voulait assurer pleinement la présidence de l’UE au 1er semestre 2009.

L’élargissement pas bloqué mais compliqué

A plus long terme, la non-adoption du Traité de Lisbonne a des conséquences gênantes. Si elle ne bloque pas de nouvelles adhésions, comme la Croatie ou la Serbie, elle la complique légèrement. Chaque élargissement oblige, en effet, à adapter le nombre de sièges au Parlement européen et la répartition des voix au Conseil des ministres de l’UE. Soit des discussions houleuses en perspective. D’un point de vue « technique », en revanche, cela pose de problème ; ces dispositions figurant généralement dans le Traité d’adhésion, souvent ratifié par voie parlementaire.

Pour élargir les compétences, un problème, il va falloir « innover »

Autre conséquence, l’absence de certaines bases juridiques – pour la protection civile, les services publics ou la défense par exemple – va priver l’Union de possibilités d’action nouvelle, à moins que les juristes européens ne trouvent une parade. Ce qui ne devrait pas poser de problème. Le passé l’a déjà prouvé. Les juristes ont toujours une innovation dans la poche. La mise en place d’une politique de l’environnement, de l’agence de Défense, du Conseil européen ont été faites sur une base juridique « très artistique » !

Conséquences sur les Institutions

Le « Non » Irlandais a une conséquence immédiate : il reporte à un temps ultérieur l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne (la date prévue de janvier 2009 pourrait ne pas être tenue). Ce qui a des conséquences immédiates très concrètes sur les institutions.

1) Aux prochaines élections européennes, en juin 2009, plusieurs pays verront leur nombre de sièges réduit selon les chiffres édictés à Nice ; l’Espagne et la France étant les grandes perdantes à ce jeu de chaises (pour l’Irlande cela ne change rien).

2) Chaque Etat membre n’aura plus un commissaire dans le prochain collège ; la taille de la Commission devant être réduite dès 2009 (au lieu de 2014). Les 27 doivent donc rapidement se mettre d’accord sur un dispositif de « rotation égalitaire » permettant d’assurer une « juste » représentation de « l’éventail démographique et géographique » de l’Union (voir les détails). Ce à l’unanimité… Supprimer le siège du seul commissaire irlandais est donc davantage un « propos de salon » qu’une éventualité sérieuse. (j’y reviens dans un post consacré à la Commission)

3) Le Haut Représentant aux Affaires étrangères, qui devait obtenir davantage de pouvoirs, gardera son rôle, plus humble, de monsieur « Bons offices ». Ce qui est dommage.

4) Il n’y aura pas de Président permanent de l’Europe.

Moins de postes à répartir en 2009

Dans la « chasse aux postes actuels », la présidence de la Commission européenne est donc plus que jamais, à l’horizon 2009, le poste important. On comprend donc que son titulaire actuel, José-Manuel Barroso, mène une campagne active pour son renouvellement. Ce qui ne sera pas automatiquement facile. Car dans certaines capitales, comme à Berlin, on pourrait avoir d’autres vues, estimer par exemple qu’un germanophone serait bienvenu, après 40 ans d’absence. Et à Paris, même si Nicolas Sarkozy affiche officiellement tout son soutien à Barroso « le meilleur candidat actuellement », il ne faut jamais oublier l’adjectif de temps… qui a toujours été une constante chez le président de l’UMP (pour ceux qui ont la mémoire courte, cf. à la constitution du gouvernement en France, où certains « meilleurs candidats » n’ont pas eu le siège espéré !).

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) Personnellement je n’ai jamais eu le coup de foudre pour le montage institutionnel de la Constitution / repris dans le Traité de Lisbonne qui recèle autant de problèmes qu’il résout. Si on peut approuver le rôle renforcé du Parlement européen, l’élargissement de la codécision et majorité qualifiée, et surtout le rôle renforcé du ministre des Affaires étrangères, en revanche, je ne partage pas vraiment d’enthousiasme pour le système de double majorité, un Monsieur Europe, la réduction de la Commission, le rôle renforcé des Parlements nationaux, qui ne me semblent pas vraiment des gages d’avancée européenne.

Quelques idées irlandaises pour un nouveau référendum

(BRUXELLES2) Selon certains informations qui circulent, le gouvernement irlandais songe à un package de propositions pour permettre d’inciter les Irlandais à repasser aux urnes et mettre un bulletin OUI au traité de Lisbonne.

Ce dispositif prendrait la forme de plusieurs déclarations :
– une réaffirmation de la neutralité de l’Irlande au niveau militaire,
– refus d’une harmonisation fiscale au plan européen,
– volonté de garder un commissaire,
– préservation de certains particularités du droit de la famille, tels l’avortement.

Coté défense, ces déclarations seraient doublées par la mise en oeuvre d’un opt-out, sur certains aspects de la politique européenne de défense (PESD):

– non participation à l’Agence européenne de défense.
– non participation à l’Etat-major de l’UE.
L’Irlande continuerait, en revanche, à participer aux décisions sur les missions PESD. Ce qui permet de pouvoir peser sur leur lancement (vote à l’unanimité) ou de participer, au cas par cas, à certaines missions, sans formalité supplémentaire.

(Cet opt-out pourrait nécessiter un « protocole » additionnel, voire aucun protocole (déclaration + décision annoncée à l’Etat major et à l’Agence européenne de défense) Dernière solution qui a l’avantage de ne pas devoir resoumettre cette question à l’approbation des autres 26 Etats membres. Le protocole a en effet même valeur que le Traité et doit être signé et ratifié par les 27 Etats membres)

Nouveau référendum au printemps…L’idée qui sous-tendrait ce package serait de (re)soumettre le Traité de Lisbonne dans un nouveau référendum, au printemps… (honnêtement, la « nouvelle offre » me paraît un peu « faible » pour provoquer un mouvement certain des Irlandais en faveur du Oui. Un deuxième Non scellerait en effet toute avancée possible, plus définitivement que tout autre solution).

(Nicolas Gros-Verheyde)

Les revendications du Sinn Fein pour un nouveau Traité

(B2) C’est Lou Mc Donald, eurodéputée du Sinn Fein (affilié à la Gauche unie européenne) qui en a publié les principaux élements dans l’Irish times du 18 juin (voir article – en anglais – ici). Voici les éléments qui, selon elle, permettrait au Sinn Fein d’appeller à voter Oui dans un nouveau référendum sur le Traité de Lisbonne:

• Le retour à un commissaire permanent pour tous les Etats membres (à la Commission) ;
• Le retour à la formule du Traité de Nice pour le vote à majorité qualifié (au Conseil);
• La suppression de huit articles d’auto-amendements, incluant la procédure de révision simplifiée de l’article 48;
•  La suppression de l’Article 46a donnant la personnalité juridique à l’UE;
• Un protocole renforcé sur le rôle des parlements nationaux ;
• Un protocole significativement étendu sur les principes de subsidarité et de proportionnalité incluant les objectifs et valeurs de l’UE;
• Des amendements substantiels sur des aspects de la politique de sécurité et étrangère commune;
• Des amendements substantiels à la section sur la politique de sécurité et défense commune;
• Un nouveau protocole sur la neutralité;
• Une clause sociale renforcée;
• Un protocole subtantiellement révisé sur les services publics vitaux;
• Des amendements aux articles concernant les services publics et les aides d’Etat;
• L’inclusion de la clause de progrès social des syndicats européens (CES) pour protéger les droits des travailleurs;
• Un protocole sur la souveraineté fiscale irlandaise;
• Des amendements substantiels à l’Article 188 concernat les accords de commerce international incluant le veto sur accords mixtes de l’OMC;
• Un nouveau protocole mettant fin à la participation de l’Irlande à Euratom (la Communauté européenne de l’Atome);
• Une série d’amendements  aux Articles 10 et 188 promouvant les besoins d’un monde en développement dans le contexte du commerce international.

NB : On peut remarquer, quand même, que certains revendications comme le protocole sur les services publics, sur les Parlements nationaux, la clause sociale renforcée, sont justement des
innovations du Traité de Lisbonne.

 (NGV)

Après le Non Irlandais, que faire ?

(B2) Tant qu’il n’y a pas accord des 27 Etats membres, le Traité de Lisbonne n’est pas applicable. C’est incontournable. Plusieurs solutions : de l’impossible au probable…
• Sortir l’Irlande de l’Europe ? Impossible. Certes, d’un strict point de vue du droit international, l’Irlande, et elle seule, peut décider de dénoncer les traités européens. Mais c’est inapplicable en pratique, les économies européennes sont trop intégrées. Personne n’y songe sérieusement.
• Rédiger entièrement un nouveau traité ? Possible en théorie, impossible en pratique. Après trois ans passés à rédiger un traité constitutionnel et deux ans à rédiger le Traité de Lisbonne, les esprits sont un peu épuisés et à court de solution… De plus, il n’y a aucun vide juridique. Car les traités de Rome et de Maastricht – modifiés à Nice en 2000 – continuent de s’appliquer.
• Enterrer le Traité de Lisbonne ? Inutile. Ce texte n’est pas périssable, au 1er janvier 2009. Cette date n’a été donnée qu’à titre «  indicatif ». La règle est qu’il entre en vigueur une fois toutes les ratifications des 27 Etats membres, enregistrées à Rome (c’est en effet l’Italie qui est dépositaire des traités communautaires). Il n’y a donc aucune urgence…
• Continuer le processus de ratification ? Tout à fait possible. Car chaque Etat est maître de son processus de ratification. Et l’ambiance n’est pas la même qu’en 2005 : aucun autre référendum n’est prévu. Même le Royaume-Uni de Gordon Brown semble décidé à poursuivre la ratification. Seule la République tchèque – avec son eurosceptique de président Vaclav Klaus – est réticente.
• Refaire voter les Irlandais ? Possible. Cette option est envisagée sérieusement par le Premier Ministre irlandais et ses homologues européens. Deux conditions : l’Irlande doit être le seul et denier pays à ne pas ratifier. Il faut négocier une série de dérogations sur certaines questions (défense, droits fondamentaux…). Ce qui demande un peu de travail et de temps.
• Les priorités françaises ? Elles ne changent pas totalement. Certes le « moral » en prend un coup. Mais le « paquet climat », le « pacte sur l’immigration » et même le renforcement de la politique de défense peuvent être réalisées, en grande partie, sur la base des traités existants. Il est même possible – si les 27 sont unanimes – de supprimer définitivement le droit de veto sur certaines questions : immigration légale, fiscalité ou Europe sociale…
• Qui va gouverner l’Europe en 2009 ? Comme prévu, les élections au Parlement européen auront lieu en juin et une nouvelle Commission européenne devra être mise en place à l’automne. Seule difficulté : elle ne comprendra plus un représentant par Etat membre mais devra être réduite. Ce qui ne va pas être évident à concevoir ! Il faudra aussi nommer un nouveau Haut représentant aux Affaires étrangères, qui aura moins de pouvoir que prévu. Quant à la présidence du Conseil européen, elle continuera d’être assurée de façon tournante par chaque Etat membre (pas de président de l’Europe).

(NGV)