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13 indicators for a successful or failed summit. Europeans in 2nd session?

Summit Defense Logo(BRUXELLES2) Les semaines ont passé. L’ambition s’est amenuisée. Et les enjeux du sommet européen “Défense” du 19 décembre se sont rabougris. Car la “défense” n’est plus qu’un sujet parmi d’autres du sommet et il a fallu faire de la place à des sujets tout aussi sérieux comme l’Union bancaire ou l’Union économique et monétaire.

2h30 meeting

Le calendrier de la réunion ne donne ainsi que 2h30 aux trois éléments discutés : PSDC (politique de sécurité et défense commune), Capacités et Industrie. Ce qui laisse à 28 à peine le temps de faire un tour de table et mener une discussion (rapide) sur un ou deux sujets, avant d’avaliser les conclusions… On peut certes se réjouir de la mise à l’ordre du jour de ce sommet de la PSDC. Ce n’est pas vraiment une nouveauté. C’est plutôt un retour « after a long hibernation ». La dernière fois que les “Chefs” ont abordé la question de la défense, c’était en 2008. Depuis la mise en place des structures issues du Traité de Lisbonne : rien ! « Auparavant, le sujet de la PSDC était à l’ordre du jour de quasiment tous les sommets » a regular at European Councils confided to me recently.

Divergent thrusts

Les contradictions se révèlent également. L’absence d’une poussée décisive en faveur de l’Europe de la défense laisse un doute sur la volonté réelle des Etats de développer ce thème au-delà de questions rhétoriques. Tous sont préoccupés par des menaces. Mais elles ne sont pas les mêmes. Et on se garde bien de les lister. Un débat réellement “stratégique” aurait été de se pencher sur ces “menaces” quitte à révéler la dichotomie Est-Sud. Les premiers projets de conclusions qui ont circulé – disséqués dans the club – sont intéressantes, d’un très bon niveau technique. Mais elles ne sont pas de l’ampleur d’une réunion de Chefs d’Etat. On dirait plutôt d’excellentes conclusions d’un Conseil des ministres. Pour avoir une idée plus claire, on peut avancer une douzaine d’indicateurs qui permettront de jauger des avancées du futur sommet : une réussite, un échec ou une simple étape. Quand le sommet sera passé, il suffira de compter le nombre d’indicateurs passés au vert. Et vous pourrez donner une “note” à ce sommet.

Institutional progress?

Cela peut paraître moins important aujourd’hui. Nombreux sont les responsables à dire qu’il faut cesser de “faire de l’institutionnel” et “faire du contenu”. Une position louable sans doute mais qui cache des buts moins avouables. Car c’est un fait, peu souligné, presque aucune des dispositions prévues par le Traité de Lisbonne sur l’Europe de la défense n’ont été soit mises en place, soit appliquées. Citons notamment : l’examen « régulier » des menaces au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, le fonds de lancement (des opérations), la clause de solidarité, les possibilités d’usage de la coopération renforcée, de groupes d’avant-garde, la coopération structurée permanente… Tout est laissé en jachère. Il est rare de voir un domaine faire le cas d’aussi peu d’avancées. On serait dans un domaine où la compétence de la Cour de justice européenne serait affirmée, on serait dans un cas flagrant de carence ! On peut donc donner quelques indicateurs raisonnables :

1. Le seed fund (prévu par le Traité) doit être… lancé. L’idée de François Hollande d’un Fonds pour la participation pourrait s’appuyer sur cette base ou une autre. Lire
2. The discussion on the solidarity clause which is dawdling, must be accelerated, with a deadline.
3. Using vanguard groups must be promoted. Not just in theory. The ideal would be for countries to commit to one or two projects within this framework. The permanent enhanced cooperation, à défaut d’être déclenchée, doit faire l’objet d’un engagement de mise en place. Ce dispositif, même un peu dépassé, peut être rafraîchi. Il présente un gros avantage, il permet d’avancer à plusieurs de façon structurée. La défense est, ainsi, le seul secteur de la politique européenne qui permet de telles avancées… et où il n’y en a aucunes.

Operational advances

4. The question of battle groups doit être envisagée sérieusement. Ces groupements tactiques interarmes (GTIA) – qui constituent la force de réaction rapide de l’Union européenne – n’ont jamais été utilisés depuis leur mise en place en 2007 ! Une réforme a bien été adoptée prévoyant plus de modularité et de flexibilité. Mais elle ne s’attaque pas vraiment au problème : pourquoi la force de réaction rapide européenne ne peut pas être envoyée ? Pourquoi a-t-on renoncé à l’envoyer en Centrafrique aujourd’hui ? Cette question recouvre en fait deux aspects : politique (tout le monde décide, le veto d’un seul suffit à bloquer) et financier (seuls les Etats de permanence paient). Comment résoudre ce hiatus ? Des engagements précis doivent être préparées.

5. the framework of civilian CSDP missions doit être réformé : des règles adaptées de marchés public, de financement doivent être adaptées. On ne peut plus comme aujourd’hui appliquer les règles conçues pour un terrain européen, dans un cadre régulé et commercial, à une situation dans un pays africain conflictuel où la notion d’Etat de droit est vacillante et les exigences européennes surannées. Un mandat des Chefs à la Commission et à la Haute représentante doit être fixé, avec un délai de réalisation très courte : quelques semaines. Il faut éviter à l’avenir qu’une mission située dans un pays chaud, quasi-désertique, hérite de véhicules conçus pour l’usage dans les Balkans, avec les pneus neiges !

Capacity and industrial advances

6. Start a major capacity project aurait été ambitieux. On observera que certains projets mentionnés auparavant (hélicoptère lourd, avion gros porteur…) ont disparu des écrans radars. Les Européens se reposent sur les Russes et Américains pour leur fournir ce type de matériel. Failing this, it will be necessary at least to have the launch ofone or two structuring projects (drones, tankers). The question is not so much the industrial reconciliation as the reconciliation of the specifications.

7. Talking about industrial base are words without a purchase reconciliation. Sur les prochains grands équipements, il est nécessaire que plusieurs pays aient une approche plus concertée, mieux coordonnée, voire commune d’abord des cahiers des charges, ensuite des acquisitions.

8. Personalized financial incentives for cooperation doivent être mis en place. Qu’ils passent par une allocation des budgets de recherche (Horizon) ou le bénéfice de certains fonds structurels, dédiés à certains projets dits duaux, ou sous forme d’une exonération de TVA (qui existe déjà pour les projets OTAN) ou d’une prise en compte des budgets Opex dans le calcul du déficit (idée assez irréalisable a priori), il faudra mettre en place, travailler rapidement sur ces incitants, sans lequel la coopération européenne restera un vain mot.

Principles

9. La community preference. C’est un “gros” mot au niveau européen. Mais parler de base industrielle de défense (BITDE), d’industrie européenne de la défense, sans cette démarche, ressemble à un leurre. Car l’industrie américaine, présente dans tous les segments, assurant le standard OTAN, et disposant d’un large marché domestique, offrira quasiment toujours le meilleur rapport qualité-prix, en termes purement comptables. Le prix à payer, on le connait même si peu veulent l’avouer, c’est la dépendance totale vis-à-vis des lignes politiques. L’utilisation de certains matériels est régulièrement limité par ces contraintes. Par exemple, les drones américains ont vu leur emploi limité dans certains pays où les Américains ne voulaient pas voir “débarquer” les Européens… Idem en matière de localisation satellite ou de fourniture du renseignement.

10. THEstrategic autonomy. Cette notion est moins pratique que la précédente. Mais elle doit infuser et diffuser toute une politique. Sinon parler d’Europe de la Défense est effectivement inutile. Ce qui entraîne notamment une réflexion sur les stratégies d’approvisionnement.

A return of Defense to common concerns

11. Common threat analysis et White Book. Apparemment, ce sujet n’est pas à l’ordre du jour du Sommet. Mais les Etats membres doivent s’engager à se revoir pour faire une analyse des menaces. L’idéal serait de lancer un Livre blanc sur la sécurité européenne  – portée à bout de bras par le Parlement européen – est très intéressante. Au nom du “pragmastime” et de l’aspect “théorique” de cette démarche, plusieurs responsables nationaux ou européens la réfutent. Cet exercice aurait cependant un intérêt : ouvrir le débat, le porter sur la place publique, obliger à regarder certaines vérités en face et fixer une doctrine (ou plusieurs).

12. Appointment clause. Le Conseil européen doit s’engager à revenir sur le sujet rapidement (d’ici 2015 – après les élections et le renouvellement des institutions européennes) et revoir le sujet régulièrement : un rythme annuel est préférable pour maintenir le sujet constant sous la loupe politique

13. Roadmap. Les différents projets doivent être accompagnés d’un calendrier précis. Sans date de rendez-vous, « il n’y a pas d’engagement » comme le rappellent les vieux routiers des conseils européens. Un certain nombre d’enjeux (maritime, frontières…) méritent aussi être précisés.

Vous pouvez faire votre calcul (ou au besoin rajouter un ou deux indicateurs). Et, à la fin du sommet, vous pourrez ainsi donner la note finale. En l’état actuel, et selon toutes nos indications, la note (provisoire) attribuée par B2 oscille autour de 7-8 / 20. Soit “passing exam in 2nd session“. Et nous pourrions ajouter en marge du bulletin : “le net effort fourni ces derniers mois reste insuffisant pour rattraper le manque de travail chronique durant les mois précédents”.

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Nicolas Gros Verheyde

Chief editor of the B2 site. Graduated in European law from the University of Paris I Pantheon Sorbonne and listener to the 65th session of the IHEDN (Institut des Hautes Etudes de la Défense Nationale. Journalist since 1989, founded B2 - Bruxelles2 in 2008. EU/NATO correspondent in Brussels for Sud-Ouest (previously West-France and France-Soir).