Une capacité européenne de réaction rapide pour l’évacuation des citoyens européens ?

(B2) La capacité européenne de réaction rapide suscite toujours des difficultés à être acceptée par nombre de pays européens. Et elle suscite un doute, naturel, sur son efficacité ultérieure. Ne faut-il pas prendre le problème à l'envers ? Et chercher ce qui pourrait réunir les Européens pour intervenir plutôt que ce qui les divise ?

Quatre éléments historiques

1° Des dispositifs européens restés trop théoriques

Tous les objectifs et dispositifs qu'a voulu mettre en place l'Europe — tels l'objectif des 60.000 hommes défini à Helsinki — n'ont pas été suivis d'effet. Aussitôt l'objectif fixé, le processus a été mis en place. Mais sans utilisation par la suite. La NRF de l'OTAN n'est pas vraiment partie non plus quand on en avait besoin. Quant à l'Eurocorps, qui devait être l'embryon de cette force européenne, il est resté largement sous-utilisé par rapport à l'ambition de départ.

2° Un dispositif existant, resté en rade

Le dernier dispositif en date, les battlegroups, n'a jamais été activé. Non pas qu'on n'ait jamais tenté de déclencher cette force de réaction rapide de l'UE qui compte normalement 3 à 4000 hommes de permanence disponibles (en fait beaucoup moins). Mais, à chaque tentative — nous en avons compté six — les conditions, politiques ou militaires, n'étaient jamais réunies. Et il ne partira pas, tant qu'on ne changera pas drastiquement son fonctionnement.

3° Les tendances divergentes demeurent

Modéliser un concept d'intervention à partir d'intérêts nationaux totalement différents, voire parfois divergents, dans des contextes politiques et géopolitiques qui évoluent à des rythmes différents relève du jeu de hasard. Élections, démissions, crises politiques, réformes de l'armée, tensions budgétaires, crises diverses... influent sur la volonté ou la capacité d'envoyer à l'étranger des troupes. Croire qu'on peut créer une culture stratégique commune des peuples et des États à partir d'un concept sur papier est audacieux.

4° La réflexion actuelle risque d'être dépassée demain

Le possible accord sur une capacité de réaction rapide — dans le cadre de la boussole stratégique (1) — cache encore aujourd'hui des différences fondamentales. Entre ceux qui ne veulent pas toucher à des battlegroups sacralisés, ceux qui essaient de les réinventer sous une autre autre forme, ceux qui approuvent le projet en se disant "d'ici 2025" on verra bien, et ceux qui estiment que si réaction d'envergure, elle sera faite au sein de l'OTAN, la force de réaction rapide d'aujourd'hui pourrait subir le même sort que les battlegroups d'hier. Le temps de faire l'effort de la mettre en place, les responsables politiques qui l'auront accepté ne seront plus loin, les conditions auront changé. Et le contexte sécuritaire aura évolué.

Prendre le problème à l'envers

Plutôt que de bâtir un concept pour une opération éventuelle et de chercher ensuite un accord et un compromis idéal, ne faut-il prendre le sujet dans l'autre sens ?

Partir de la capacité à être d'accord

Il ne s'agit pas de savoir ce que l'Europe peut faire face à des crises passées, théoriques ou futures. Mais plutôt d'examiner ce qui amènerait les pays européens à être capables d'intervenir quelles que soient les circonstances et de transcender leurs différences. Un évènement qui agirait comme un aimant pour sublimer les réticences politiques et les conditions nationales d'engagement. Si on regarde bien dans le passé (et dans l'avenir), il n'y a qu'une seule circonstance qui réunisse toutes les conditions : quand des citoyens européens sont en danger quelque part dans le monde — pour quelque motif que ce soit (conflit, catastrophe, épidémie, etc.) et qu'il faut les rapatrier et les évacuer.

Une hypothèse qui n'est pas rare

Cette hypothèse se répète régulièrement, quasiment tous les 2 ou 3 ans si on compte bien : du tsunami en Asie du Sud-Est en 2004 à l'épidémie de Covid-19 en 2020, en passant par l'attentat de Bombay, l'offensive des rebelles au Tchad ou des Russes en Géorgie en 2008, le tremblement de terre en Haïti en 2010, l'épidémie d'Ebola en 2014, sans oublier la méga-évacuation d'Afghanistan à l'été 2021. À chaque fois, il faut réinventer un mécanisme. Car les gestionnaires de la précédente crise ne sont plus là. Malgré les dispositifs de rapprochement existant, chaque évacuation est ainsi un pari.

Le succès dépend de l'organisation

Cela se passe plutôt bien (Tchad 2008, Evola 2014, Afghanistan 2021), parfois plus mal (Géorgie 2008), voire très mal (Bombay 2008, lire : L’évacuation des Européens de Bombay, le souk, dénoncent des eurodéputés). Et quand cela se passe bien, c'est souvent parce qu'un État a pris les choses en main, a mis les moyens et a assuré l'essentiel de la coordination (la France au Tchad en 2008, les USA en Afghanistan en 2021). Il ne faut donc pas se fier à ces succès pour en déduire une quelconque capacité européenne. Le succès est lié à une bonne coordination, l'échec, à l'inverse.

Des pays prêts à agir de façon extraordinaire

Les crises passées l'ont prouvé. En cas d'urgence, on peut se passer de l'autorisation du parlement, ou du moins inventer des mécanismes de consultation expresse, conformes à la fois aux conditions constitutionnelles et opérationnelles. La dernière crise l'a prouvé. Les avions A400M allemands étaient déjà en route vers Kaboul, voire poser sur place, quand les députés allemands étaient consultés. Et aucune critique n'a été faite sur ce point outre-Rhin. C'est plutôt le contraire.

L'Europe a tous les moyens techniques disponibles

Des avions à portée stratégique (avions A400M, A310 ou A330, C17 du pool de l'OTAN), des avions à portée tactique (A400M, C130J, Casa, etc.), des hélicoptères, des navires, des hommes formés et entraînés. Et même une cellule de coordination des vols aériens (EATC : un modèle à suivre) montée par une demi-douzaine de pays européens et basée à Eindhoven, sans compter la cellule de coordination de la protection civile de la Commission européenne à Bruxelles et l'expérience de certains pays (tels la BFast belge). Tout cela est opérationnel. Il suffit de mettre tout cela en cohérence, en condition de fonctionner et de le chapeauter au niveau politique pour aller vite.

Comment faire ?

À mon sens, il ne reste qu'à doter l'Europe d'un solide concept d'évacuation, reliant les différents éléments militaires en place à la décision politique.

Travailler le concept pour relier tous les points d'appui

Ce concept existe, mais il date, doit être rénové et redéveloppé. Une petite cellule ad hoc, au sein de l'état-major de l'Union européenne, à Bruxelles pourrait être chargée d'assurer la coordination des différents moyens : aériens de l'EATC, militaires des États membres, civils de la Commission européenne. Le mécanisme de protection civile assurant la remontée des besoins venant des différents États membres. EATC assurant, de son côté, la régulation concrète des moyens aériens, avec le renfort des officiers de liaison des pays qui ne sont pas membres.

Muscler le dispositif politique

Le niveau politique pourrait très bien être assuré au niveau des ambassadeurs du COPS, voire par une réunion en vidéoconférence (VTC) des ministres de la Défense ou des Affaires étrangères ou de l'Intérieur, selon le niveau de l'évènement (conflit, catastrophe naturelle, attentat ou catastrophe naturelle à l'intérieur de l'Union européenne).

Une petite force terrestre d'appui

Il ne reste pour compléter l'ensemble qu'à avoir une petite force terrestre, type forces spéciales, JTAC aérien ou leurs équivalents maritimes, pour compléter cet ensemble. Sur ce projet, l'OTAN n'a pas vraiment d'outil et l'Union européenne est pleinement fondée à agir, pour le bien de la sécurité des citoyens. Au niveau du financement, point bloquant dans la plupart des opérations, la ligne budgétaire existe, soit au niveau de la protection civile, soit de la facilité européenne pour la paix.

Une base juridique existante

Il n'y a pas besoin d'attendre pour mettre en place cet outil. Ca peut aller vite. La mise au point du concept, comme la montée en puissance d'une petite unité de régulation à l'état-major peut-être faite en quelques mois. Le traité de l'Union autorise une telle coordination au plan européen. L'adaptation du dispositif politique peut suivre. On peut avoir une décision d'assistance de la facilité européenne pour la paix, préécrite, approuvée, n'ayant plus qu'à être exécutée. Du côté de la protection civile, cette décision existe déjà, datant de 2016.

Un cadre politique qui ne demande qu'à être adapté

Au niveau politique, on peut avoir un dispositif à 27 États membres, une coopération renforcée ou un projet mené au titre de la coopération structurée permanente. Il peut être conforté par un engagement des États membres participant au dispositif à avoir un dispositif d'urgence d'approbation par leur parlement respectif (ce qui existe déjà dans la plupart des pays en fait, de façon expresse ou tacite). Et le comité politique et de sécurité (COPS) (ou un autre comité) peut être chargé formellement de cette tâche.

Aller vite car la prochaine crise peut survenir rapidement

Tout cela ne nécessite quasiment aucune modification de fond et peut être bouclé en quelques mois : d'ici fin juin 2022 pour la première phase (l'écriture des concepts et les premiers tests) sous la présidence française, à fin décembre 2022 (pour la mise en place opérationnelle), sous la présidence tchèque, voire d'ici fin décembre 2023 (pour les éléments complémentaires), avec les forces spéciales. Il y a urgence. Car une opération d'évacuation peut se reproduire d'un moment (en Ukraine ou ailleurs). Il n'y a pas besoin d'attendre 2025 ! Une fois que ce dispositif sera mis en place, aura été testé sur le terrain à une occasion ou une autre, on pourra réfléchir à l'élargir à d'autres crises.

(Nicolas Gros-Verheyde)

1. J'avais déjà exprimé des doutes sur cette force (renommée capacité) de réaction rapide. Une idée, loin d’être révolutionnaire. Un peu d’audace Svp. Plus la discussion avance, moins je suis convaincu.