[Opinion] Une nouvelle fenêtre d’opportunité pour la PSDC ? (André Dumoulin)

[Opinion] Depuis 2017, la PSDC semble vivre une nouvelle fenêtre d’opportunité. Certes, les nouvelles avancées décrites de manière plus précises dépendront de trois conditionnalités : le degré de volontarisme politique des États à travailler de concert, la résolution des contraintes budgétaires toujours à l’affût et le positionnement du curseur transatlantique.

Cependant, l’environnement international dicte très souvent les orientations à fixer en matière de sécurité-défense européenne, nonobstant les invariants historiques, nationaux, doctrinaux et géographiques des pays membres. Et les Européens furent assez secoués : l’annonce du Brexit « toxique » avec ses interrogations schizophréniques sur la perte britannique en termes militaires pour la PSDC versus « sabotage » de ladite politique par Londres ; attentats terroristes majeurs en France et en Belgique commandités de l’extérieur par Daech ; les provocations russes et la guerre hybride toujours larvée dans le Donbass (sur fond d’occupation de la Crimée) avec le retour à une perception de la menace russe ; la posture incertaine et provocatrice de la présidence Trump avec des phénomènes de rupture de confiance et d’interrogations/consternations pour bien des Européens ; et pour ajouter aux difficultés, les aspects sécuritaires de la crise migratoire.

Reste que ces années nous apportent bien des initiatives : lancement tant attendu de la Coopération structurée permanente (PESCO), mise en place du fonds européen de défense (FEDef), identification par l'agence européenne de défense des activités stratégiques clefs et rénovation du plan de développement des capacités, plan d’action sur la mobilité militaire (UE-OTAN dans une complémentarité en grande partie apaisée), création d’une capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) pour les missions non exécutives (à savoir les missions de formation des armées partenaires) défini comme une sorte de petit quartier général installé au sein même de l’État-major militaire de l’UE faisant partie du SEAE ; Mécanisme de l’examen annuel coordonné en matière de défense (EACD ou CARD) afin de tenter d’améliorer la coordination entre les cycles de planification de la défense nationale et de lutter contre les chevauchements, les doublons. Sans parler d’une « Facilité européenne de paix » pour le financement d’opérations multidimensionnelles à l’évolution complexe, l’assistance mutuelle à mieux appréhender et les questions d’une possible DG Défense au sein de la Commission européenne et d’un Conseil de sécurité européen.

Et plusieurs cerises sur le gâteau, l’Action préparatoire pour la recherche en matière de défense (PADR) avec, pour 2020, la mise sur pied d’un programme de recherche et développement en matière de défense proprement dit avec l’aide de la Commission européenne qui rentre totalement dans le processus « défense » avec son Fonds européen de la défense.

Du point de vue stratégique, l’UE s’interroge toujours sur ses faiblesses en termes d’autonomie diplomatique (toujours inatteignable dans bien des thématiques) face aux dossiers de l’élargissement, de la Chine à la politique commerciale audacieuse et de la Russie manipulatrice et provocatrice. Les avancées de l’UE en matière de PSDC reposent aussi sur les interactions bilatérales entre la France et l’Allemagne, dont les interactions entre Paris et Berlin sont toujours aussi complexes et parfois même ambiguës, malgré l’Initiative Macron et les audaces autour du futur chasseur SCAF franco-germano-espagnol. Aussi, quel avenir pour les propositions franco-allemandes sur l’Union européenne de sécurité et de défense (UESD, 13 juillet 2017) dont le concept globaliste est davantage porteur pour Berlin ? Reste aussi à prendre en compte les effets des coopérations bilatérales et multilatérales de certains Etats membres dans le domaine de la coopération militaire en bordure de l’UE pris dans la globalité. Cette plasticité est-elle un atout ou va-t-elle contrecarrer les initiatives et autres programmes qui sont mises en place depuis quelques années au sein des instances de Schuman ?

En outre, les Européens ne veulent pas jeter « le bébé avec l’eau du bain ». Les engagements de défense collective au sein de l’Alliance atlantique borne en grande partie les tentatives de penser une possible Défense européenne intégrée et assumée avec une véritable autonomie politique et stratégique (capacitaire) associée à une souveraineté qui se devrait d’être quelque peu partagée.

Peut-on imaginer une Alliance atlantique quelque peu affaiblie par les oscillations déroutantes de la Maison Blanche autant que par les initiatives intra-européennes ? Trump va-t-il fédérer les Européens et leur défense ou la Maison Blanche dans son unilatéralisme va-t-elle continuer à diviser pour régner en jouant d’accords bilatéraux avec certains Etats européens (UK, Pologne, …) ? À contrario, la réassurance américaine en Europe de l’Est, la réforme des commandements OTAN et les manœuvres alliées engagées dans le cadre de la réassurance dissuasive pourraient indiquer que l’OTAN reste la pierre angulaire de la défense dite occidentale et pourrait jouer de contre-feux.

D’ores et déjà, l’UE qui atteint 22% de l’économie mondiale, tente de répondre aux multiples défis qu’elle doit supporter, elle qui est « cernée par les crises » dans son environnement proche : méditerranéen, sahélien, moyen-oriental et est-européen. La Commission européenne puis le Conseil de l’UE ont présenté mi-2019 recommandations et programmes stratégiques en tentant de façonner son avenir dans un monde de moins en moins multipolaire. Elle se veut proactive, protectrice et compétitive dans ses domaines de prédilection, y compris la sécurité et la défense dans un monde qu’elle souhaite multilatéral et multipolaire. Les grandes valeurs de l’UE sont mises en évidence, tout comme la protection des citoyens et des libertés. Autant de concepts qui furent aussi celles de la vision de Jean-Claude Juncker, alors président de la Commission européenne.

Au final, va-t-on voir se concrétiser durablement dans les faits les conséquences sécurité-défense de cette nouvelle fenêtre d’opportunité après celle de 1999 préparée par le sommet de St-Malo ? La PSDC repose-t-elle sur des initiatives sans lendemain ou va-t-on assister à de réelles avancées « stratégiques » mieux assurées ? Va-t-on au final, par défaut, vers un noyau dur de quelques États européens ? La culture stratégique européenne peut-elle émerger dans une Europe politiquement en crise où les priorités électoralistes sont identitaires, souverainistes et eurosceptiques dans certains pays ; y compris le débat sur l’Europe à deux vitesses en matière de défense ? Et au-delà, les fameuses trois questions : quelle vision, quelle volonté, avec quels moyens ? Et qui prend les risques ?

Les prochains mois devraient s’avérer cruciaux, nonobstant le principe de réalité selon laquelle toute maturation de la PSDC dépendra du niveau de coopération entre les Etats membres en interne ou face aux missions et opérations extérieures actuellement parfois peu représentatives sinon devenues inutiles mais aussi ce que les traités lui permettent.

Les années 2019-2020 seront, à cet égard, décisives, autour de l’unité de l’UE et de l’éternelle question de savoir si l’UE peut se défendre seule, sachant qu’à horizon prévisible un conflit de haute intensité en Europe restera du ressort de l’Alliance atlantique telle que le précise l’article 42 § 7 de l’UE pour les Etats membres de l’UE membres aussi de l’OTAN.

Entre cacophonie stratégique, prise de conscience salvatrice, crise d’identité, otanisation larvée ou effacée en partie par le pivot américain vers le Pacifique, souveraineté à partager, volontarisme autant que prudence, difficulté à hiérarchiser les priorités et le poids des intérêts nationaux industriels, capacitaire et politico-stratégiques, les analyses divergent sur l’avenir de l’UE - qui ne peut qu’avancer graduellement, dans la durée - sauf celles autour des eurobaromètres où l’on constate que les citoyens européens sont en majorité preneur pour une plus grande affirmation d’une défense européenne plus solidaire.

(André Dumoulin, chargé de cours à la faculté de droit de l'université de Liège, attaché de recherche à l'IRSD Institut royal supérieur de défense)