Entretiens. Berlin fait évoluer sa politique de défense sous la pression, presqu’à contre-coeur (C. Major)
(B2) La politique de défense de l'Allemagne évolue. Même si ces changements paraissent imperceptibles ou insuffisants, vu de France, c'est une réalité. La période électorale qui se profile risque cependant de compliquer les débats
Chercheuse expérimentée à l’Institut allemand pour les affaires internationales et de sécurité (SWP), Claudia Major était présente aux 2e entretiens de la défense européenne qui se sont déroulés à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne jeudi (16 mai). Entretiens dont B2 est partenaire média
Une évolution rapide de la doctrine allemande de défense
Depuis 2014, l’Allemagne s'engage davantage dans le domaine de la défense. « Il reste certainement beaucoup de choses à faire, surtout vu de France, mais il faut reconnaître un progrès. » Car c'est « tout le cadre pour la défense » qui a « profondément changé » depuis cinq ans sous la pression de changements stratégiques majeurs - la Crimée, la relation transatlantique, l'euroscepticisme -. Avec une nouvelle politique de défense à la clé.
La conférence de Munich et le facteur ukrainien
Les changements ont été amorcés lors de la conférence de Munich en septembre 2014. Deux ministres et le président de la République annoncent alors que l’Allemagne est « profondément ancrée dans les réseaux internationaux » et doit « davantage s’engager pour maintenir l’ordre international dont elle profite ». Les événements internationaux poussent l'Allemagne à mettre en œuvre ces annonces rhétoriques « davantage que prévu. »
Une évolution de la doxa stratégique
Les documents stratégiques, et notamment le Livre Blanc de 2016, sont revus. Avec « la conception de la Bundeswehr » et « le profil des capacités » qui en résultent. Le budget de la défense s'ajuste en conséquence. Même s'il reste loin des objectifs de l'OTAN, l'évolution est rapide. En 2014, le budget allemand de la défense se montait à « 33 milliards d’euros », il avoisine aujourd'hui les « 43 milliards ». Les effectifs doivent aussi augmenter sensiblement : de « 182.000 actuellement à 198.000 pour 2024 ».
L'engagement en opération devient plus audacieux
L’engagement opérationnel, aussi, a évolué. La Bundeswehr participe plus souvent à des opérations, et ce dans des cadres très divers. Elle prend part à l’opération anti-Daesh, menée en coalition. Ce qui peut paraître normal mais, qui constitue, pour l’Allemagne, une novation. « Cela a [re]poussé ce qui est légalement possible pour un engagement opérationnel ». Car en effet, « traditionnellement, l'Allemagne participe aux opérations dans le cadre des organisations de sécurité collective (ONU, UE, OTAN). » Tous ces changements sont faits en parallèle d’un nouvel « engagement politique fort », que ce soit au sein de l’OTAN, dans l’Union européenne, ou en bilatéral.
Une évolution sous la pression de trois événements
Pour bien comprendre cette évolution, il faut repartir à la base. Traditionnellement, la politique étrangère et de sécurité allemande reposait sur deux piliers : l’Europe, avec notamment la relation franco-allemande, et les Etats-Unis avec l’OTAN. Ces deux piliers sont « sous pression ». La base stratégique de Berlin est « complétement déstabilisée » par trois éléments selon Claudia Major : l’agression russe, les tensions avec les États-Unis, et les divisions européennes exacerbées.
L'offensive russe en Ukraine bouleverse la donne
De façon incontestable, l'annexion de la Crimée par la Russie, la guerre qui s'installe à l'Est de l'Ukraine, et l’intervention russe en Syrie ont constitué, pour l’Allemagne, un « changement fondamental de l'architecture de sécurité » en Europe. Elles entraînent un « changement de paradigme dans la façon dont elle voit la défense en Europe ». Alors que Berlin pensait les questions militaires et nucléaires « obsolètes » sur le continent, voilà qu’elles reviennent au galop avec une Russie qui « détruit l’architecture de sécurité en Europe ». Les grands changements dans la politique de défense allemande trouvent leur origine dans cette déception envers la Russie, qui était jusqu’alors regardée Outre-Rhin comme un partenaire.
Tiraillée entre Washington et Bruxelles
Alors que l’Allemagne tente de comprendre les nouvelles dynamiques induites par la crise ukrainienne, un autre pilier de son environnement stratégique s’effrite : la relation transatlantique. Le « changement structurel et de long-terme dans la base même de cette relation » a déjà été entamé. Mais avec l'arrivée de Donald Trump à la présidence américaine (en 2017), il prend une nouvelle tournure. Il sous-entend une nouvelle « vision du monde, des instruments appropriés pour répondre aux défis, et de comment [l’Allemagne] se situe sur le long-terme ». Cela change la donne dans tous les domaines politiques, diplomatiques, économiques, climatiques. Le changement est encore plus fondamental pour la défense. Car Berlin reste « persuadée » qu’il n’y a « pas de défense crédible en Europe sans les États-Unis ». L'Allemagne est donc « tiraillée » entre l’envie de s’engager plus au niveau européen et le constat qu’il n’y a « pas vraiment une politique crédible à court-terme » dans le domaine de la défense sans les alliés transatlantiques.
Des vents européens contraires à l'intégration
Autre inquiétude pour Berlin, les dérives populistes et eurosceptiques sur le continent. Elles « remettent en question une conviction clé », la certitude que la seule direction pour l’intégration européenne, c’est qu'elle soit « davantage approfondie, dans plus de domaines ». L’Allemagne a d’autant plus de mal à accepter que l’intégration européenne soit potentiellement réversible, comme le démontre le Brexit, alors que son « retour » dans les rangs des États « respectés » s’est fait « par l’Europe ». D’où la politique allemande qui tente désespérément de keep the European house together (garder la cohésion en Europe) dans le domaine de la défense, par exemple avec sa vision inclusive de la PESCO.
Résultat : une divergence franco-allemande d'objectif
« Quand on parle de l’Europe de la défense, l’Allemagne pense à l’Europe. Quand la France pense à la défense » explique l’intervenante. La question politique, la cohésion, restent la clé du point de vue allemand, la « pré-condition pour tout engagement », pendant que la France se concentre sur une approche « opérationnelle, capacitaire ».
Un arrière fond électoral, l'Allemagne en pilotage automatique
Cette évolution rapide risque d'être stoppée par la crise politique qui s'installe en Allemagne.
Une évolution active cassée en 2017
Les changements se faisaient « lentement, mais activement » jusqu’en 2017. Depuis 2018 et la formation douloureuse du gouvernement actuel (CDU-CSU-SPD), le pays a entamé une « phase de stagnation » qui risque de constituer « un retour en arrière ». Le gouvernement, formé « avec beaucoup de réticence », « manque d’enthousiasme », surtout dans le domaine de la défense. L'exécutif est « là plus par obligation que conviction ». La motivation pour faire preuve de créativité et d’innovation n'est pas au rendez-vous. Point tout aussi important, la population allemande « ne se sent pas menacée militairement ». Ce qui a un « impact sur les débats de défense ».
L'Allemagne entre en instabilité politique
Deux points à garder à l'esprit alors que le pays s’engage dans une période électorale intense. La campagne électorale va être quasi permanente dans les deux années à venir. Après les européennes de mai, plusieurs élections régionales sont prévues à la fin de l’année 2019 dans les régions de l'ancienne Allemagne de l'Est (dans lesquelles les partis de gouvernement sont susceptibles de perdre des voix). Et chacun a à l'esprit les élections fédérales, prévues a priori en 2021, mais qui auront peut-être lieu avant. Comment va se traduire « la volonté de prendre davantage de responsabilités » dans la défense avec un gouvernement allemand instable, en élection permanente ? Une question cruciale selon la chercheuse.
Une défense au cœur des élections
Ces élections « impactent énormément les questions de défense » car c’est l’un des seuls domaines où les partis politiques peuvent « démontrer clairement leurs différences ». Cette stratégie est illustrée par le ministre des Finances. Olaf Scholz, vice-chancelier du parti social-démocrate a en mars annoncé que le budget de la défense ne serait finalement pas augmenté autant que prévu. Une annonce en grande partie politicienne. « Cela permet de faire une distinction entre les conservateurs et les socio-démocrates ». Ces différences intergouvernementales « très fortes », notamment au niveau du nucléaire et des exportations d'armement, permettent de se positionner.
L'enjeu de l'exportation des armes
Les questions industrielles, d’exportations d’armement et nucléaires ont été peu traitées dans le processus de changement. Des blind spots sur les problématiques qui font mal en Allemagne. Revenues dans l'actualité avec la guerre au Yémen, l'intervention de l'Arabie Saoudite, et les projets communs franco-allemands d'armement, elles sont devenues, en Allemagne, un enjeu de la campagne électorale car elles questionnent sur leur « moralité. » Le débat de facto se résume, pour les différents partis, à tenter de démontrer qu'ils sont « du bon côté » sur les questions de défense.
Une victime collatérale : l'Europe de la défense
« Au-delà de l'Allemagne elle-même, la victime, c’est un peu l’Europe de la défense, plus nos partenaires ». Ces débats intérieurs et leur influence sur la position extérieure allemande ne donnent pas une très bonne image au-delà des frontières. L’Allemagne n’est « pas vraiment perçue comme un partenaire fiable, elle semble envoyer des signaux contradictoires ». Les mots ne semblent pas toujours se transformer en actes, comme par exemple pour le « lancement de l’alliance pour le multilatéralisme » annoncé par le ministre des Affaires étrangères, Heiko Maas (membre du SPD). Idée « intéressante, mais dont la mise en œuvre tarde ».
L'Allemagne en mode pilotage automatique
Pour les partenaires européens qui souhaitent obtenir une position tranchée Outre-Rhin sur les questions de défense, il faudra sûrement attendre les élections fédérales et un nouveau gouvernement. « Mais jusqu’à là, on restera en mode ‘auto-pilote’ », conclut Claudia Major.
(Coline Traverson et NGV)
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