Les quatre clés pour comprendre le choix du top chef européen
(B2) Le système de nomination du top chef européen peut apparaître complexe, opaque et discrétionnaire. Mais avec un peu de bonne volonté, il est assez facile à comprendre, à condition de laisser de côté certaines idées préconçues
Première clé : l'Europe est un système, original, de double coalition
Pour bien saisir la situation, il faut garder à l'esprit quelques principes fondamentaux.
1° Il n'est pas possible de plaquer un système national sur le système européen. L'erreur souvent commise est de plaquer notre système de nomination à la française, assez simple en soi, où le président, élu au suffrage universel, dispose d'une légitimité incontestable et compose comme il veut son gouvernement, avec l'appui d'une majorité solide à l'assemblée. Ce n'est pas le cas au niveau européen.
2° L'Europe n'est ni un État ni une organisation internationale. C'est une union d'États et de peuples. Une sorte de système confédéral non étatique. Ce dispositif spécifique se reflète dans le processus de nomination qui oblige à un accord entre le Conseil européen (= Conseil des États) et le Parlement européen (= assemblée parlementaire).
3° Il n'y pas une légitimité démocratique qui prime sur l'autre. Les gouvernements nationaux ont tous été consacrés par le suffrage universel (issu d'un suffrage national) et ont une légitimité notable, tout aussi valable que celle des élus du Parlement européen (issu du suffrage universel européen). Et inversement.
4° L'Europe est donc gouvernée selon un système de double coalition — une coalition de groupes politiques (au Parlement) + une coalition de pays (au Conseil) —, qui s'entrechoquent, que ce soit au Parlement ou au Conseil. Parfois, les affinités personnelles ou géopolitiques ont une importance plus grande que l'arithmétique proprement politicienne. Ce qui explique certains choix inattendus.
5° On ne peut pas avoir au top chef uniquement des hommes (ou uniquement des femmes), trop de représentants d'un seul pays ou d'une seule zone géographique, etc. Il existe ainsi un subtil équilibre entre petits et grands pays, pays du sud et pays de l'est, femmes et hommes, seniors et plus jeunes (cf. 3e clé).
6° De façon traditionnelle, l'accord européen se fait entre la France et l'Allemagne. Tant que Paris et Berlin ne sont pas d'accord — ce qui est le cas aujourd'hui — aucun accord ne pourra être fait. Cela ne signifie pas que l'accord franco-allemand prime. Mais sans celui-ci, rien n'est possible. La mise à l'écart du Royaume-Uni (pour cause de Brexit) rend ce couple plus fort qu'auparavant.
7° Certaines règles sont incontournables car elles sont fixées par le Traité : un commissaire européen ne peut être nommé que par un État membre, tous les commissaires et le premier d'entre eux doivent être approuvés ensuite par le Parlement européen, enfin le processus de nomination doit être respecté.
Deuxième clé : le cadre constitutionnel fixé par le Traité permet deux interprétations
Ce que dit le texte
Le dispositif prévu par le Traité 'constitutionnel' reflète cette double légitimité : celle des États et celle de l'élection parlementaire. L'article 17.7 prévoit ainsi un système de nomination indirect :
« 1. En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées,
2. le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée,
3. propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission.
4. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent.
5. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose, dans un délai d'un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement européen selon la même procédure. »
NB : la numérotation est de notre fait pour bien refléter toutes les étapes et conditions.
Deux interprétations différentes
Le nouvel élément introduit dans le traité « la prise en compte des élections » — qui est un zeste de démocratie politicienne, dans un système qui ressortait auparavant d'un processus de technique géopolitique —, a suscité deux interprétations différentes.
Première version : celle des élus et du Parlement européen. C’est le système qu'on dénomme Spitzenkandidat (ou tête de liste). Le candidat du parti arrivé en tête lors des élections européennes devient automatiquement le président désigné de la Commission européenne.
- une variante de ce dispositif est que ce n'est pas le candidat dont le parti est arrivé en tête, mais plutôt le parti qui arrive à former une majorité qui voit son candidat nommé.
Seconde version : celle des chefs d’État et de gouvernement (Conseil européen). On écoute les résultats ... et on choisit le candidat idoine, qui doit être issu +/- de la même majorité.
Une seule application en 2014
Le dispositif du Spitzenkandidat n'a été utilisé qu'une seule fois : en 2014. Il est donc très tôt pour en établir une coutume. Le candidat du parti populaire européen, Jean-Claude Juncker (Luxembourg), est alors choisi par une majorité de groupes politiques. Le Conseil européen entérine cette nomination à la majorité qualifiée, deux voix manquent à J.C.-Juncker : celle de David Cameron (Royaume-Uni), et de Viktor Orban (Hongrie).
Jean-Claude Juncker regroupait de nombreux critères : personnalité connue, expérimentée, ancien Premier ministre, issu du parti majoritaire, mais assez consensuel dans les autres partis. On peut donc se demander si c'est le système du Spitzenkandidat qui a été adoubé (version du Parlement européen), ou si ce système a rencontré la volonté des Chefs d'État et de gouvernement qui auraient de toute façon choisi ce candidat (version du Conseil européen).
En 2019, c'est 'plus compliqué'
D'une part car les principaux groupes politiques ont choisi des personnalités qui sont objectivement un cran au-dessous de celles choisies en 2014 : un président de groupe politique (pour le PPE), un commissaire européen (pour les socio-démocrates) à comparer avec un Premier ministre expérimenté et un président du Parlement européen (M. Schulz). Les choisir serait pour le Conseil européen une abdication de certains critères. D'autre part, certains partis (libéraux et démocrates notamment) et certains chefs d’État et de gouvernement refusent ce système des Spitzenkandidaten qui donne la primeur au parti populaire européen.
Troisième clé : des critères 'objectifs' ou non écrits de choix
La nomination d'un président de la Commission européenne (comme des autres commissaires) ne peut être la simple traduction d'un choix, démocratique ou autocratique. Elle obéit à certains critères, écrits et non écrits.
Des critères écrits
Certains critères figurent expressément dans les Traités :
- « une personnalité (NB : qui a donc une certaine légitimité politique) ;
- offrant toutes garanties d’indépendance ;
- une compétence générale ;
- un engagement européen. »
Sans oublier d'avoir la nationalité d’un État membre de l’UE.
Des critères non écrits
Certains critères ne sont pas exprimés, et ne sont pas rédhibitoires, mais se sont imposés au fil du temps et sont présents dans l'esprit de tous au moment du choix.
- Pas d’affaires judiciaires (corruption, etc.) — avérées ou éventuelles, directement ou indirectement (famille, entourage).
- Bonne santé.
- Bonne image.
- Souplesse d'esprit — être capable de s'imposer quand il faut, de s'effacer s'il le faut.
- Être disponible.
A cela, il faut ajouter un nouveau critère (non écrit)...
Un critère supplémentaire : la prestance internationale
Ce critère était peu présent il y a quelques années. Mais il devrait s'ajouter aujourd'hui. Le président de la Commission comme celui du Conseil européen, devront, en effet, négocier pied à pied avec des personnalités fortes au niveau international. L'Américain Donald Trump, le Russe Vladimir Poutine, le Turc Recep Tayip Erdogan, le Chinois Li Keqiang, etc. sont autant de forts en gueule qui ne veulent pas que du 'bien' à l'Union européenne. Les Européens nommés ne doivent pas seulement être d'habiles conciliateurs de la gesta européenne. Ils doivent être capables de connaitre et de s'imposer sur la scène internationale.
Quatrième clé : un subtil équilibre géopolitique
L'empilement des critères pourrait conduire à cerner facilement deux ou trois personnalités. Mais la situation se complique car le président de la Commission n'est que la première pièce d'un puzzle qui en comporte plusieurs. L'ensemble devant respecter un subtil équilibre.
Un puzzle complexe
On compte au moins deux pièces obligatoires : le président du Conseil européen, le Haut représentant. Mais on peut y rajouter quelques autres pièces : le ou les président(s) du Parlement européen (si le mandat est dédoublé), ou le président de la Banque centrale européenne, voire un vice-président de la Commission doté d'un gros portefeuille économique. C'est donc au final un jeu d'une demi-douzaine de noms qui permettra d'octroyer des compensations aux 'perdants' du premier niveau.
L'équilibre politique
La répartition des postes entre les familles politiques de la 'majorité de gouvernement' — chrétiens-démocrates, socio-démocrates, libéraux-démocrates, et éventuellement les verts — doit refléter, plus ou moins, leur poids dans l'opinion publique. Le résultat des élections 2019 montre que le parti populaire européen (PPE), qui détenait quasiment toutes les rênes du top chef 2014 (excepté celui de Haut représentant confié à la famille sociale-démocrate), devra se délester d'au moins un poste.
L'équilibre géographique/géopolitique
L'ensemble des zones géographiques ou géopolitiques doit être représenté : l’Est et l’Ouest de l’Europe ; l'Europe germanique et l'Europe latine ; les petits et grands pays.
L'équilibre hommes - femmes
Au moins un des top chefs (selon la règle tenue en 2014), voire deux (selon la nouvelle règle établie au Conseil européen le 28 mai dernier, lire : A la recherche de quatre noms pour diriger l’Europe demain. Le mandat de Donald Tusk), doivent être une femme.
L'équilibre des âges
A cela peut être ajouté un quatrième facteur d'équilibre, celui des âges. Ce facteur d'équilibre n'a jamais été mis dans la balance. Mais il pourrait l'être cette fois-ci. Ce facteur n'est pas uniquement une question d'expérience, mais aussi d'image. N'avoir que des personnes approchant aux alentours des 65-70 ans serait intéressant pour la sagesse, mais un mauvais signal envoyé aux Européens. N'avoir que des personnes de 40 ans serait aussi risqué, l'ambition personnelle pouvant annihiler toute la fougue de la 'jeunesse'.
Le jeu du crash test
Vous avez maintenant tous les éléments et pièces du puzzle. Passez chaque candidat ou assemblage de candidats, putatifs ou potentiels, au crible de ces conditions écrites ou non écrites et des facteurs d'équilibre. Vous verrez que certains ne résistent pas à ce crash-test. Ne tirez cependant pas de conclusion hâtive. N'oubliez pas un dernier élément : la politique européenne est en mouvement permanent. Et l'effet de surprise (ou de sidération) n'est pas à exclure. Rien n'interdit aux 'chefs' et 'négociateurs' des différents partis, d'ajouter un nouveau critère ou un nouvel élément d'équilibre pour trouver ... le compromis.
A vous de jouer !
(Nicolas Gros-Verheyde)
NB : cet article est extrait d'un 'cours' que j'ai donné à Kinshasa il y a quelques jours devant les auditeurs du CHESD, le collège des hautes études de stratégie et de défense de RD Congo, où on m'avait convié à venir expliquer le fonctionnement.
Limpide, complet, pédagogique, en un mot (une fois de plus) : brillant ! Avant de lire la note de bas de page, j’aurais dit que le contenu de cet article devrait être enseigné dans les écoles. C’est donc chose faite, mais malheureusement pas en Europe 😉 On pourrait presque en faire une app : on introduit un nom et on voit si le candidat a ses chances. Comptons sur nos leaders au Conseil européen pour créer une fois de plus leur propre algorithme… Un top chef européen aura quoiqu’il arrive toujours plus de légitimité qu’un haut fonctionnaire de la Commission européenne nommé après une procédure opaque en catimini.
Remarquable synthèse et en plus pédagogique (je suis pourtant un vieux passionné de politique européenne).
Excellente explication en effet. Une remarque sur le point 3 : la légitimité démocratique du Conseil n’est pas du même niveau que celle du PE élu pour une seule tâche expresse : représenter collectivement l’ensemble des citoyens européens. Les membres du Conseil sont principalement élus pour gérer les affaires nationales “ex officio”. Leur première loyauté (et l’essentiel de leur activité) s’exerce envers leurs électeurs nationaux et la durée de leur mandat est nationale (ils changent donc souvent …).