Pourquoi, comment veut-on créer un corps de 10.000 garde-frontières ?

(B2 à Salzburg) La proposition de la Commission européenne de renforcer le corps européen de garde-frontières, discuté aujourd'hui par les chefs d'État et de gouvernement, réunis en sommet à Salzbourg (Autriche) fait bondir certains qui râlent. Les critiques fusent : c'est une atteinte à la souveraineté des États (Hongrie), c'est inutile (Rép. Tchèque), on se débrouille très bien tout seul (Espagne), c'est trop ambitieux — comment trouver 10.000 personnes –, cela va coûter cher (Pays-Bas), etc. Comment y voir clair ?

Pourquoi faut-il renforcer les effectifs du corps européen de garde-frontières ? Les besoins augmentent-ils ?

Durant la crise migratoire, les besoins opérationnels de l’Agence pour soutenir les États membres de première ligne ont « été multipliés par quatre » selon les chiffres officiels. Ce même si l’intensité de la pression aux frontières extérieures a diminué par rapport à 2015. On est ainsi passé d'un déploiement de 52.359 personnes/jours en 2014 à un taux de 189.705 personnes/jours en 2017. Or, le dispositif existant, qui se base sur des réserves de volontaires, montre ses limites. « La plupart des opérations conjointes de l’Agence au cours de la période 2015-2018 ont été sérieusement affectées, rendant l’appui de l’Agence partiellement inefficace », remarque la Commission.

Pourquoi le système actuel ne marche pas ?

Il repose trop sur le volontariat. Les pays ont tendance à ne proposer des personnels ou matériels que pour certains lieux ou certaines périodes. « Ce qui laisse à l’Agence une marge de manœuvre limitée pour redéployer rapidement des experts et/ou des moyens vers d’autres régions opérationnelles. » Il existe des problèmes récurrents de sous-engagements au cours de certains mois d’activité intense (l'été) et de sur-engagements en basse saison (l'hiver). Tout cela est « problématique », reconnait-on à l'Agence.

Les appels à personnel sont-ils 'comblés' ?

Non. La dernière conférence annuelle de génération de forces — où chaque pays signale ses engagements volontaires pour 2018 — n’a couvert par exemple que la moitié des besoins pour les activités aux frontières terrestres : 49 % des gardes-frontières, 45 % des équipements. Pour les opérations maritimes, il y a moins de problèmes : 96 % des besoins en hommes sont couverts. Mais c'est encore un peu insuffisant en moyens (bateaux, avions, radios, etc.) : les besoins ne sont couverts qu’à 60 %.

Pourquoi ne pas recourir à des personnels détachés à plus long terme et non par mission ?

Cela a été essayé. Mais là aussi, la réponse n'est pas idéale. Le système de personnel détaché reste volontaire. Et il s’est « révélé largement insuffisant » que ce soit en matière de prévisibilité de l’engagement et de flexibilité du redéploiement. La raison est simple, c'est que la plupart des pays membres ne jouent pas le jeu. « La plupart des personnels ne sont détachés que pour la période minimale de trois mois » et non pour un an ou plus, comme le permet le règlement.

Le personnel déployé par les États membres est-il efficace ?

Pas vraiment. Les différents retours d'expérience (RETEX) le montrent. Les différences de formation, le défaut de culture opérationnelle commune, le manque de compétences linguistiques etc. « entravent souvent la coopération sur le terrain ». NB : c'est assez logique, il n'y pas de formation commune d'un pays à l'autre, et les besoins diffèrent.

Combien de garde-frontières sont nécessaires pour les activités actuelles ?

L'agence Frontex estime à 5.000 garde-frontières au total le nombre de personnel nécessaires pour les activités opérationnelles de l’Agence. Pour la Commission, outre de combler les lacunes actuelles, il faut donc viser un corps permanent de 10.000 personnes, vu les pics d'activité à certains moments.

Y-aura-t-il 10.000 agents permanents à Frontex ?

Non. Ce chiffre présenté par la Commission fait bien, il est rond avec 4 zéros. Mais cela ne signifie pas qu'il y aura 10.000 agents européens à Frontex. Le chiffre d'agents permanents serait de 1500. Et encore progressif : c'est l'objectif fixé jusqu'à 2020. Le reste provient de 8500 personnels, détachés à long terme ou court terme par les États membres, sur demande opérationnelle précise.

Combien sont disponibles aujourd'hui ?

Ce chiffre de 10.000 ne nait pas de nul part. Le nombre réel de membres d’équipe du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes enregistrés dans le système OPERA de l’Agence est supérieur à 7000. À ceux-là, il faut ajouter les 1500 gardes-frontières inscrits dans la réserve de réaction rapide et les quelque 700 personnes spécialisées sur le retour, issues de trois réserves opérationnelles (600 agents d’escorte pour les opérations de retour, 50 spécialistes des questions de retour et 40 contrôleurs des retours forcés).

L'agence Frontex pourra-t-elle intervenir sans l'accord de l'État membre ?

Pas vraiment. La souveraineté reste préservée (contrairement à ce que clame partout le Hongrois Viktor Orban). La plupart des interventions répondent à une situation de demande d'un État membre. Ce n'est qu'en cas d'urgence, et si l’État membre reste sourd à toutes les demandes pour rendre plus étanche sa frontière, comme à accepter une aide (en gros s'il y a un 'trou de la frontière') que la Commission (et non plus seulement le Conseil de l'UE) pourra prendre l'initiative de monter une opération (1). Mais il faudra ensuite recueillir l'accord de l’État membre pour établir le plan d'opération. Donc les capitales gardent le contrôle du dispositif.

Pourquoi parle-t-on d'un mandat exécutif donné aux agents de Frontex ?

C'est une suite logique du recrutement : on aligne le statut de ces agents permanents sur le dispositif existant. Actuellement, la plupart des personnels détachés par les États membres dans le cadre des opérations de Frontex ont un mandat exécutif. A partir du moment où ils sont remplacés par du personnel permanent européen, il est logique de doter ceux-ci des mêmes pouvoirs. Une question d'efficacité.

Qu'est-ce qu'un mandat exécutif ?

Il s'agit en fait pour les agents européens (ou détachés d'autres États membres) de pouvoir effectuer sur le territoire d'un autre État membre certaines missions, de pouvoir procéder à des contrôles, et de porter une arme. Un agent sans ce pouvoir exécutif... c'est un touriste.

Y-a-t-il des limites à ce mandat ?

Oui. Tout reste sous contrôle et sous la législation de l’État membre concerné. Des agents européens ne peuvent pas décider tout seuls de mener un contrôle aux frontières, d'admettre une personne sur le territoire ou de la refuser, sans accord de l’État membre concerné.

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) Ceci n'est qu'une proposition. La Commission essaie, en fait, de récupérer un bout de pouvoir perdu lors de la dernière négociation sur la mise en place du corps européen de garde-frontières. Il n'est pas dit que cette proposition restera en l'état. Car ce principe ne semble pas acceptable pour nombre de pays. Aujourd'hui c'est une décision du Conseil qui permet cette mise en place directement sur initiative européenne. Il y a de fortes chances que cela en reste ainsi si la négociation aboutit.

Lire aussi : Frontex : comment arrive-t-on au chiffre de 10.000 personnes promis par le Conseil européen