Guerre ou paix (4). Faire contribuer les autres aux opérations françaises ? Une idée géniale… inapplicable

(B2) « La France doit être exonérée de certaines dépenses de défense, voire de toutes, du fait de ses engagements multiples » ; « les Européens doivent payer pour les opérations françaises » (1). Chez les 'intellectuels' et 'fournisseurs' d'idées dans l'hexagone, la "cocotte à initiatives" bout régulièrement, surtout quand il s'agit de trouver des ficelles budgétaires pour boucler le budget de l'armée.

Ces idées sont si géniales qu'elles ne semblent pas rencontrer beaucoup d'adeptes en dehors de St Germain des Prés. Et pour cause... En pratique, elles semblent difficilement applicables et acceptables par les partenaires européens. Mais, surtout, elles risquent de se retourner contre leurs concepteurs, privant la France d'un de ses plus beaux atouts : sa capacité d'initiative et de transmission rapide des ordres du niveau politique le plus haut au terrain.

La France peut-elle décider des opérations et les autres les financer ?

Pour pouvoir passer la rampe européenne, ces idées doivent, en effet, être crédibles et respecter un certain nombre de principes. Premièrement, les décisions sur le Pacte de stabilité impliquent à la fois la Commission européenne et les autres États membres. Elles nécessitent donc à défaut d'une parfaite unanimité, un consensus minimal. Deuxièmement, une fois cet accord trouvé, il importe de trouver un modus operandis, de définir des règles et des modalités, acceptables par tous, durables... Troisièmement, s'il y une dérogation ou un financement extérieur, il faudra accepter une certaine discipline, un certain contrôle. Selon le principe "qui paie décide", la France ne pourrait plus alors décider toute seule des opérations qu'elle entend mener. Enfin, ces règles devront être non pas réservées uniquement à la France mais utilisables par tous. Autrement dit, si la France bénéficie de dérogations ou reçoit des fonds, aujourd'hui, elle devrait pouvoir demain... contribuer à celles des autres.

Une règle peut-elle conçue seulement pour la France ?

Il est assez étrange que les auteurs de ces propositions génialement hexagonales n'aient pas pensé également à apporter quelques réflexions sur la suite. Si on considère que les opérations au Mali ou dans le Levant sont des opérations d'utilité publique européenne qui nécessitent un investissement ou une dérogation commune, il faut le faire pour les autres actions, jugées utiles par les autres pays, pour la défense et la sécurité européennes. Cela suppose, par exemple, d'aider l'Italie pour son action en Méditerranée, au large de la Libye (et de l'Égypte) comme on a aidé la Grèce, ou d'aider les pays d'Europe de l'Est par rapport aux mesures prises pour solidifier leurs frontières à l'Est (après tout leurs frontières sont nos frontières). Ensuite, il faudra étendre ces exceptions aux autres actions entreprises pour assurer la gestion de crises : la Suède* et l'Allemagne, par exemple, ont engagé d'importants financements pour accueillir les réfugiés en provenance de Syrie. Il serait logique également que ces dépenses soient déduites. De même, en utilisant son puissant budget de développement, la Suède ou le Royaume-Uni*, concourent à une certaine stabilisation du monde. Enfin, pourquoi ne pas accorder une telle dérogation aux autres domaines, comme la sécurité intérieure, la lutte contre le terrorisme, ou l'éducation et la santé. On le voit. L'exception du pacte de stabilité pour certaines dépenses extérieures de défense revient à ouvrir une boite de Pandore avec un résultat très limité. Le coût de l'OPEX Barkhane représente une somme plutôt dérisoire sur l'endettement et le déficit existant de la France (2). Soyons honnêtes, c'est de l'ordre de la symbolique... coûteuse.

D'autres pistes sont-elles possibles ?

Faut-il pour autant abandonner toute piste de financement solidaire ? Non... Il faut engager une réflexion et une politique dégageant des marges de solidarité supplémentaires, permettant aux États qui peuvent, et veulent le faire, de s'engager, sans que tous les coûts pèsent sur eux, tout en gardant une certaine souveraineté et autonomie d'engagement (pour plus d'efficacité). C'est un peu la quadrature du cercle. Mais des solutions existent et peuvent être mises en place dans le cadre du Traité existant (il suffit, pour cela, d'un peu d'imagination... et de la volonté des États membres).

1. L'article 44 du Traité permet ainsi à l'Union de confier à un ou plusieurs États une mission commune. On pourrait considérer que les dépenses consacrées dans ces missions « déléguées » bénéficient d'un financement solidaire (3).

2. Le mécanisme Athena qui finance de manière "solidaire" les coûts communs des missions et opérations devrait être élargi. Le travail devrait aboutir d'ici la fin 2017. Espérons que le résultat sera autrement plus conséquent que celui entamé en 2008 (qui n'avait abouti, au final, à des changements assez cosmétiques, incapables de faire la différence pour inciter un État à intervenir).

3. Tous les frais restants à charge d'un État membre – dans le cadre d'une mission ou opération européenne – devraient bénéficier d'un coup de pouce, par exemple sous forme une déduction de la contribution à l'UE. Il n'est pas illogique qu'un État qui s'engage dans une opération décidée par l'UE et pour l'UE bénéficie d'une incitation à le faire.

4. Il pourrait aussi être possible d'exonérer, totalement ou partiellement, de contribution aux opérations européennes (dans le cadre du mécanisme Athena) un État qui fournit des moyens importants pour une mission (plus de 40% de l'opération par exemple), afin de ne pas le faire "payer deux fois". Le dosage du taux d'exonération comme du seuil de déclenchement pourrait être relativisé selon la richesse du pays.

Ces solutions sont à dispositif inchangé. Il suffit aux 27 de le vouloir et de le décider. Mais on peut imaginer d'autres solutions.

... et des solutions plus audacieuses, plus nouvelles ?

1. Un fonds pour les missions et opérations européennes pourrait être créé, chargé de prendre en charge ces frais. Ce fonds pourrait être externe au budget communautaire (4) à la manière du Fonds européen du développement. Il pourrait être alimenté non seulement par les contributions des États membres mais aussi des contributions de pays tiers dont l'UE assure d'une certaine façon la sécurité par sa seule présence (Monaco, Andorre, Liechtenstein, Islande, etc.) ou d'autres contributions nouvelles. Pourquoi ne pas envisager le reversement d'une partie de la surcotisation "terrorisme" des contrats d'assurance ou de la taxe d'aéroport, par exemple ?

2. Le financement par les ressources propres. La TVA est aujourd'hui perçue sur les différents projets menés en coopération au sein de l'Union européenne (mais pas pour ceux menés en coopération au sein de l'OTAN). Cette anomalie pourrait être corrigée (par une décision à l'unanimité). Elle ne dégagerait pas de ressources supplémentaires pour l'État mais éviterait aux ministères de la défense de contribuer au budget général. On pourrait même concevoir un dispositif de reversement de cette TVA collectée sur les équipements de défense, dans un pot commun, à la manière ce qui se faisait pour la CECA, finançant opérations ou formations. Ce dispositif nécessiterait une modification de la directive TVA (à l'unanimité) et l'adoption d'un règlement pour créer ce fonds (ou un dispositif extra-communautaire).

(Nicolas Gros-Verheyde)

(*) Pays non membres de la Zone euro mais soumis aux respects des critères de déficit et d'endettement.

(1) Jean-Luc Sauron défend ainsi un financement communautaire de l’effort militaire de la France (lire sur les Coulisses de Bruxelles de mon camarade Jean Quatremer).

(2) La dette publique française atteignait 2.147 milliards d’euros fin de 2016 (96 % du PIB, loin de la limite fixée par le pacte de stabilité de 60%). Le montant des opérations extérieures (OPEX), toutes opérations confondues, se monte à 1,1 milliard d'euros par an (chiffre 2015, et moyenne 2012-2015, selon le rapport de la Cour des comptes, l'opération Barkhane représentant la moitié de ces coûts. On est donc à 0,02% de l'endettement public...

(3) Un débat a déjà eu lieu sur cette question. Il s'est interrompu par une triple opposition : des pays opposés à mettre trop d'argent au pot commun, des pays réticents à subir le contrôle des autres, des pays opposés à tout système plus efficace au plan européen.

(4) Un abondement par le budget communautaire est normalement impossible. Le financement des opérations militaires de l'UE étant la seule interdiction figurant expressément dans le Traité en matière de politique extérieure et de sécurité commune (article 42). Il en est de même pour les ressources communautaires propres (droits de douane, TVA, etc.)