Guerre ou paix (2). L’Europe a-t-elle perdu son ambition de maintien de la paix. Que pourrait-elle faire ?

(B2) La politique européenne de sécurité et de défense commune (PSDC) a été développée dans les années 1990 avec un objectif : « avoir les moyens d'agir militairement lorsque les circonstances l'imposent » (1), dans le cadre d'une volonté des dirigeants de l'époque de mettre en place une politique étrangère commune et notamment d'assurer « le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale » (2). Une ambition élevée. Est-ce toujours une réalité aujourd'hui ? On peut, légitimement, en douter, à regarder la réalité.

NB : cet article est le second de la série de rentrée sur Guerre ou Paix et l'UE. Lire aussi : Guerre ou paix (1). La vertu pacificatrice de l’Europe : vrai ou faux ?

Une ambition répondant à plusieurs objectifs

L'ambition de départ européenne répondait à trois objectifs principaux : premièrement, stabiliser le voisinage immédiat ou les autres pays qui ont un intérêt pour l'Europe, au plan économique, politique ou tout simplement moral (objectif politique) ; deuxièmement, ne pas dépendre d'autres puissances pour agir (la fameuse autonomie stratégique) ; troisièmement, éviter que l'Europe reste l'arme au pied alors que se commettent ailleurs des massacres ou des génocides, avec la sensation d'impuissance (notamment dans les opinions publiques ou vis-à-vis d'autres partenaires). A l'époque, les guerres civiles sanglantes de l'ex-Yougoslavie et du génocide rwandais étaient dans toutes les têtes. Et chacun ressentait une certaine impuissance et une sorte de responsabilité collective nécessitant d'agir. Le principe était : plus jamais çà.

Cette ambition répondait aussi à deux autres impératifs, plus pragmatiques : créer des habitudes à travailler ensemble et développer un esprit européen ; et assurer un « partage plus équilibré du fardeau de la stabilité et de la paix en Europe », avec les États-Unis (3).

Le maintien de la paix est-il toujours une priorité aujourd'hui ?

Officiellement, oui. L'affirmation politique maintes fois répétée le prouve. Et la plupart des dirigeants européens, Haute représentante de l'Union en tête, en sont convaincus et l'inscrivent dans leurs discours politiques. Dans les faits, force est de constater que le bilan est beaucoup plus nuancé.

Ces trois dernières années, quelques missions ont bien été lancées au titre de la PSDC. Mais il s'agit surtout de missions de formation, voire de simple conseil technique ou d'assistance (de type EUTM, EUAM ou EUCAP). L'opération maritime lancée au large de la Libye en Méditerranée centrale (contre les trafics (EUNAVFOR Med / Sophia) a une autre priorité : celle d'assurer la police maritime de l'Union (comme l'a également fait l'opération maritime européenne dans l'Océan indien, contre les pirates).

Ce type de missions serait-il possible ?

Oui pleinement. De façon très claire, le Traité européen autorise ainsi une action commune et fixe une typologie des missions/opérations sur cinq ou six objectifs (4) :

1. les actions conjointes en matière de désarmement,
2. les missions humanitaires et d'évacuation,
3. les missions de conseil et d'assistance en matière militaire,
4. les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix,
5. les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits.
6. NB : Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire

Quelles missions européennes répondent aujourd'hui à ces objectifs ?

De façon générale, si on compare l'ensemble des missions existantes aux objectifs théoriques du traité, on constate que la plupart des missions déployées sur le terrain : EUAM (conseil), EUPOL (police), EUTM (formation), EULEX (état de droit), EUCAP (capacités) répondent en priorité aux objectifs 3 (assistance) voire 6 (terrorisme).

Quasiment aucune ne répond à l'objectif 4 (maintien de la paix), à l'exception de la petite mission d'observation (EUMM) présente en Géorgie depuis l'intervention russe de 2008 et d'EUFOR Althea lancée en 2004 – qui est actuellement largement plus en mode "veille" qu'en mode "opération".

Aucune ne répond plus aux objectifs 2 (évacuation) et 5 (combat). De façon plus inquiétante, aucune mission n'est dans les cartons pour répondre à ces objectifs. Et personne ne se pose de question...

C'est un paradoxe. On n'a jamais autant parlé de sécurité et de défense entre les différents pays européens, de menaces aux alentours. Et l'Europe dispose aujourd'hui d'instruments institutionnels, plus performants, qu'elle n'en disposait il y a dix ou vingt ans. Mais l'ambition de départ semble s'être effritée comme si les Européens avaient, peu à peu, baissé les bras.

Pourquoi les Européens ont baissé les bras ?

Les raisons de cette atonie dont souffrent les Européens sont multiples. On peut en cerner quatre principales.

Premièrement, l'intensité de la crise financière et budgétaire, transformée parfois en crise politique, a conduit les Européens à se tourner vers eux-même en priorité. Chaque effort est mesuré, avec précaution.

Deuxièmement, le retour d'expérience de l'importante opération militaire en Afghanistan (sous l'égide de l'OTAN et demande américaine) est encore frais. Tous les Européens s'y sont engagés, au prix parfois de pertes humaines et d'un coût non négligeable, pour un résultat faible. On peut même parler d'un échec notable. Cela a refroidi quelque peu les ardeurs expéditionnaires.

Troisièmement, sous couvert d'une certaine unité, les objectifs tactiques diffèrent. Et les États réservent leurs forces sur des missions les intéressant directement (la Russie pour les pays de l'Est, la Méditerranée pour les pays du sud).

Enfin, la crainte de perdre des hommes au combat est un risque que ne veulent pas (plus) assumer certains dirigeants politiques. Il y a un changement de génération, symptomatique ; la plupart des dirigeants actuels européens sont de la génération post guerre froide.

Que pourrait-on faire alors aujourd'hui ?

C'est la question qu'on peut se poser. Sans chercher des terrains d'opération à tout prix, ni hors de portée des Européens, il y a certains besoins qui pourraient être assurés en commun, où les Européens pourraient intervenir, avec un risque et un engagement mesurés.

Voici quelques pistes, 'raisonnables' et 'utiles' directement :

1ère piste : Assurer la plate-forme de soutien logistique et médicale à l'opération Barkhane déployée au Sahel. Impliquer davantage les Européens directement dans les opérations militaires de Barkhane serait trop compliqué et, côté français, on ne le souhaite pas vraiment. En revanche, tout ce qui ressort de l'aspect logistique et médical pourrait fort bien être assuré sous forme d'une mission de soutien (un peu à la manière de la mission de soutien au Soudan déployée en 2007). Cela déchargerait d'autant les troupes françaises et serait une marque, tangible, de solidarité. Les Allemands ont déjà une petite mission colocalisée dans le camp français à Niamey. Cela pourrait servir à construire cette mission.

2e piste : Fournir des contingents complets aux forces de l'ONU déployées dans certains pays, par exemple au Mali. Plusieurs pays fournissent aujourd'hui des contingents mais de façon dispersée. Les fournir de façon groupée serait un marqueur politique de volonté. Il permettrait aussi d'apporter un soutien déterminé aux casques bleus et ne pas laisser d'autres pays y pourvoir.

3e piste : Assurer la formation en commun des futures troupes kurdes ou irakiennes. Ce travail est déjà assuré, pour une bonne partie par les Européens, mais de façon individuelle et sous l'égide de la coalition internationale formée par les Américains. Résultat : dispersés, les Européens ne peuvent que très peu imposer leur volonté, et leur effort apparait mineur. Or, avec les missions de type EUTM en Afrique, les Européens ont désormais un savoir-faire et une méthodologie reconnue qui pourraient davantage être exploités.

Etc.

(Nicolas Gros-Verheyde)

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(1) « Les défis de l'Europe », Javier Solana, discours prononcé à Bruxelles le 9 novembre 1999.

(2) Dans le traité de Maastricht, la politique étrangère et de sécurité commune se voit attribuer cinq objectifs : 1) la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union; 2) le renforcement de la sécurité de l'Union et de ses États membres sous toutes ses formes; 3) le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la Charte des Nations unies, ainsi qu'aux principes de l'Acte final d'Helsinki et aux objectifs de la Charte de Paris; 4) la promotion de la coopération internationale; 5) le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

(3) « Les défis de l'Europe », précité.

(4) Traditionnellement on distinguait les opérations (militaires) et les missions (civiles). Désormais la dénomination "opérations" est réservée aux opérations militaires disposant d'un mandat exécutif. On remarque que le Traité utilise un autre distinguo entre "missions" et "actions" et ne mentionne aucunement le terme "opérations".

(5) Des missions qui pourraient, d'une certaine façon, très bien être menées par les délégations de l'UE renforcées (plutôt que par des missions de la PSDC)