Après le Brexit : fini le marché unique et tout le reste ? Raison gardons ! Scénarios…

16 juin 20161 juillet 2016 Nicolas Gros-Verheyde

(BRUXELLES2) A quelques jours du vote, le référendum sur le Brexit donne lieu à tous les coups. Après les partisans du départ, voici les partisans du maintien qui donnent de la voix, en prédisant le pire cataclysme en cas de départ du Royaume-Uni de l'Union européenne. Ce bombage de torse n'a que peu à voir avec la réalité. Se passer du Royaume-Uni pour l'Europe est difficile. Et le contraire est aussi vrai. Alors on va faire comme d'habitude... des compromis. Les juristes sont déjà au travail. Voici l'esquisse de ce qui pourrait se passer...

Quelques citations à garder pour l'histoire...

« Les déserteurs ne seront pas accueillis à bras ouverts », Jean-Claude Juncker (président de la Commission européenne, Le Monde, 20 mai).

« (Finis) les avantages du marché unique européen », Wolfgang Schäuble (ministre allemand des Finances, Der Spiegel, 10 juin).

« C'est le commencement de la destruction de la civilisation politique occidentale », Donald Tusk (Président du Conseil européen, Bild).

On arrête les amphétamines ?

Je ne sais pas ce qu'ils ont pris, Jean-Claude, Wolfgang, Donald et les autres. Mais on est plus proche de l'amphétamine survitaminée que de la salade bio. On a connu nos dirigeants européens plus discrets et plus modérés. Mais rassurez-vous, cette "vibrionnante attitude" ne durera pas. Ce sont des propos de campagne (1), tout aussi fantaisistes que les élucubrations du Daily Mail sur l'armée européenne (lire : Big news ! L’armée européenne existe. Le Daily Mail l’a rencontrée). Durant des années que je l'ai pratiqué, lorsqu'il présidait l'Eurogroupe, Juncker était le spécialiste de ce type de propos. Des "mots très forts", avant d'entrer en réunion... sur le mode "on va voir ce qu'on allait voir". Et, après la réunion, tout rentrait dans l'ordre. Le coté "raisonnable" de Juncker avait repris le dessus sur le coté "diablotin" de Jean-Claude.

Gardons le sens du raisonnable ! On va négocier

Que le Brexit ne soit pas une bonne nouvelle pour l'Europe, c'est évident. Qu'il y ait un risque en termes économique et politique, pour l'Europe ou le Royaume-Uni, c'est certain. Que l'inconnue soit de mise, çà c'est sûr. De là à annoncer la fin du monde et l'apocalypse... il faut garder un sens du raisonnable.

La Grande Bretagne est déjà une ile et... le restera

Si les Britanniques franchissent le pas de sortir, jusqu'à nouvel ordre, la Grande Bretagne et l'Irlande du nord, restent à la même place géographique. L'île ne va se déplacer et rejoindre les zones glacières de l'Arctique ou désertiques du Sahel. Une carte pourrait illustrer, mieux que tout, le statut grand-breton : une île située clairement en Europe, à défaut d'être sur son continent, à quelques encâblures de la côte européenne, à 2 heures en Eurostar de Paris et Bruxelles et 2 heures en avion de Varsovie ou Berlin...

Le Royaume-Uni reste une (petite) puissance économique

Se passer d'un marché de près de 60 millions d'habitants, d'une City qui fait encore la pluie et le beau temps et d'une des premières puissances industrielles parait difficile, sans compter un Etat qui est encore un contributeur à l'UE (7 millions d'euros en contribution nette, une fois enlevé le rabais, et les allocations diverses et variées aux projets britanniques). Il va falloir quelques mois voire quelques années de négociation pour négocier une nouvelle "maison commune" pour les Britanniques, faite sur mesure. Les Britanniques comme les Européens ont intérêt à préserver une sorte de zone de libre échange entre eux.

Négocier une nouvelle maison commune : un compromis

Les juristes sont d'ailleurs au travail, très très discrètement à la Commission européenne comme dans certains Etats membres pour dessiner cette solution sur mesure (2). Et le dessin esquissé n'est pas du tout celui annoncé par les responsables politiques. Le statut du Royaume-Uni "post Brexit" pourrait alors se situer quelque part entre la Norvège - qui participe pleinement au marché unique, voire à certaines politiques de sécurité et défense - et la Suisse - qui a des accords bilatéraux.

Des politiques de libre circulation adaptées

La libre circulation des capitaux, des marchandises, des services pourrait être ainsi préservée. Et la libre circulation des personnes serait à peu de choses près ce qui a été négocié par David Cameron, avec quelques mesures plus précises. Il n'est même pas interdit de signer des accords en matière de sécurité sociale pour permettre aux Européens de bénéficier de certains soins au Royaume-Uni et surtout aux Britanniques de bénéficier de la réciproque dans les pays où ils sont installés (sud de la France, Espagne, Chypre etc.). C'est déjà pratiqué avec certains pays "tiers".

Une participation à la carte aux programmes

Le Royaume-Uni pourrait continuer à participer à certains programmes européens, en choisissant ceux qui l'intéressent, une sorte d'Europe à la carte : Erasmus pour les étudiants par exemple, Horizon 2020 pour la recherche, etc. Il suffira de trouver — comme pour les autres Etats tiers — les modalités de participation et de contribution au budget. Il pourrait continuer — contrairement à ce que disent certains — à bénéficier sous certaines conditions des accords de libre échange ou de commerce signés par l'Union européenne au titre d'Etat associé (comme la Norvège aujourd'hui).

L'Angleterre a déjà une partie de son hémisphère dehors

L'Out des politiques "intérieures" et de défense européenne

Sur les autres politiques qu'on pourrait qualifier de "souveraineté", il faut bien voir que le Royaume-Uni a déjà une série d'opt-outs : il est déjà hors de la Zone Euro, hors du système Schengen et du contrôle aux frontières (de Frontex notamment), hors de la coopération policière et judiciaire (sauf quelques exceptions à la carte). En matière de défense de l'UE, le Royaume-uni reste un acteur théorique. Mais il ne participe que du bout des lèvres aux politiques de l'Union européenne. Sa présence dans l'OTAN lui suffit. Son départ ne changera donc pas un iota à la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Dire le contraire serait mentir (lire aussi : Brexit. Le Britannique est-il nécessaire à l’Europe de la défense ?)

La possibilité de passer des accords ad hoc

Rien n'empêcherait d'ailleurs le Royaume-Uni de signer un accord cadre ou des accords ad hoc pour participer soit à des missions ou opérations de la PSDC (comme l'ont fait une vingtaine de pays), soit à l'Agence européenne de défense ou au futur Corps européen de garde-frontières et garde-côtes. Ni d'ailleurs de participer à des programmes bilatéraux ou multilatéraux (comme l'A400M) déjà hors du circuit communautaire. De la même façon que les Irlandais participent aujourd'hui aux opérations de Frontex ou les Norvégiens aux opérations de lutte anti-piraterie...

Un vrai changement : la participation aux décisions

Dans les faits, le Royaume-Uni continuerait ainsi à participer à nombre de politiques européennes et à ne pas participer aux politiques... auxquelles il ne participe pas. Le grand changement serait plutôt ailleurs : le Royaume-Uni n'aura plus voix au chapitre pour décider de l'évolution des législations. Mais là encore on peut trouver quelques solutions. Une consultation informelle en cas de modification de certaines législations (comme c'est déjà pratiqué avec quelques Etats "amis"). Il ne contribuerait plus au budget européen et ne recevrait plus les subsides européens notamment en matière agricole.

Le sort des fonctionnaires britanniques européens : un phasing out en douceur

Les fonctionnaires et agents de nationalité britannique ne pourront plus être recrutés dans les institutions européennes. C'est un fait. Il faudra trouver quelques solutions. Mais c'est possible. D'une part, le départ du Royaume-Uni n'entraîne pas ipso facto la fin des contrats. Ensuite des phases de transition et des arrangements permettraient un passage en douceur (jusqu'à la retraite de ces agents), avec au besoin (ou non) une contribution britannique pour le paiement des pensions (dans un fonds spécial, comme on l'a fait pour d'autres institutions, à l'Union pour l'Europe occidentale par exemple). Enfin, plusieurs de ces agents ont soit une double nationalité, soit la possibilité d'en acquérir une (par mariage, droit de résidence en Belgique ou tout simplement par l'histoire en Irlande du Nord, etc.).

Les répercussions politiques intérieures : difficiles à apprécier

Le risque d'effet tâche d'huile : pas évident !

Si le Britannique choisit le "Out" (3), la période après le 23 juin ne ne sera pas vraiment une fine partie de plaisir. Mais y voir la fin du monde, est (un tantinet) exagéré ! L'effet tâche d'huile tant évoqué (avec un Tchexit, un Danxit, ou un Dutchxit) est très difficile à apprécier. La Grande-Bretagne a sans doute une certaine justification à se mettre en dehors de l'Europe continentale. Voir le schéma se reproduire ailleurs est plus difficile. Je souhaite bien du courage aux Tchèques, Néerlandais ou danois tentés un moment donné par ce "petit" suicide...

Le statut très particulier des Britanniques : difficilement reproduisible

Aucun pays en Europe n'a le même statut très particulier du Royaume-Uni. Aucun pays n'a autant une partie de son esprit et de son corps dedans et dehors à la fois. Londres a l'hémisphère droit en Europe et l'hémisphère gauche en dehors. Aucun pays, à ma connaissance, n'est une île, ne dispose du rayonnement international et de la profondeur économique du Royaume-Uni (appartenance au Commonwealth, armée conséquente, siège et droit de veto aux Nations Unies, etc.) sans compter une langue parlée dans le monde entier, qui donne à Londres et aux Britanniques cette force si particulière...

Un effet "électrochoc" : à espérer mais restons réalistes...

Certains plaident d'ailleurs, comme mon ami Jean Quatremer pour un effet positif du Brexit (lire : partez les premiers messieurs les Anglais !). Le raisonnement est logique. Le départ du Royaume-Uni serait un électrochoc, provoquant un effet de resserrement pour certains pays, pour se dire qu'ensemble finalement "c'est pas gai tous les jours mais qu'il reste de bons moments tout de même". C'est une hypothèse séduisante au plan intellectuel. Mais je reste très dubitatif sur la réalité, sur la volonté de certains dirigeants de s'afficher en pleine période électorale (en France et en Allemagne notamment) pour une intégration européenne plus poussée.

En réalité, avec ou sans Brexit, les risques sont ailleurs

Une Europe en panne de fondateurs

La volonté de créer un noyau dur plus intégré (avec une fiscalité équivalente et non concurrentielle, des politiques économiques similaires, etc.) n'est pas évidente. Si l'Europe est en panne, aujourd'hui, ce n'est pas à cause de Londres, Varsovie ou Budapest. C'est parce que le noyau des pays fondateurs (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Italie, etc.) n'arrive plus à produire ensemble de nouveaux projets. Cela ressemble davantage à un assemblage de pistons et de compresseurs qui s'agitent dans tous les sens, de façon non coordonnée.

Une heure de vérité douloureuse, la perte d'un "adversaire utile"

Pour de nombreux pays qui s'abritent aujourd'hui derrière le Royaume-Uni pour cacher leurs propres faiblesses et leurs propres réticences, le Brexit peut donc être une heure de vérité, douloureuse. L'Allemagne, qui clame haut et fort son attachement européen, va devoir afficher au grand jour ses "veto" cachés. Idem la France. D'autres pays (Suède, Danemark, Pays-Bas...) vont perdre un précieux allié, partisan d'une approche plus libérale et commerciale. Les autres vont perdre un "adversaire utile". Exemple : quand Londres a exigé de poser des limites à la libre circulation des personnes, à La Haye, Paris, Berlin, vous n'avez pas entendu hurler à l'atteinte aux droits. Seule la Commission européenne — et quelques pays de l'Est — ont défendu l'esprit européen.

Le principal risque du Brexit : le business as usual

L'autre risque du Brexit serait de retomber dans un "business as usual" un peu comme lors des précédents référendums (France, Pays-Bas, Irlande, Danemark...). La population dit non. On est ému. On s'alarme. Puis on trouve un arrangement. Et la machine repart cahin cahan, avec un gramme de réflexion en plus mais pas de réels changements. Les soutiens à l'Europe se réduisent, référendum après référendum, comme une peau de chagrin. Qu'importe ! C'est le peuple qui a tort, qui ne comprend rien. La dynamique du vélo européen (être toujours en mouvement selon la théorie de Jacques Delors) l'emporte. Et toute critique même positive du travail communautaire devient du "populisme". Le problème c'est que l'Europe aujourd'hui n'est pas en panne avec ses opposants mais parce que l'Europe ne mobilise plus, déçoit, voire vilipende ses partisans.

L'autre risque principal : le repli sur soi-même et l'oubli du monde

Le second risque politique du Brexit est de voir l'Europe se refermer sur ses propres problèmes, pour régler ce qui, en soi, est juste une question d'intendance interne mais pas une menace de destruction du monde occidental (lire : Un bavarois aux fruits de la passion). De la même façon que l'Europe préoccupée par la Grèce ne s'est que peu occupée du conflit syrien, de la montée de Daesh en Irak, de Boko Haram au Nigeria, il y a là un vrai risque, le vrai risque du Brexit, selon moi : voir l'Europe plus préoccupée de son nombril que du monde.

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) Des propos assez étranges en soi. Car quand elle est interrogée, sur les conséquences du Brexit par exemple en matière juridique, la position officielle de la Commission européenne reste "aucun commentaire", "La Commission ne participe pas à la campagne" affichant une neutralité très ferme...

(2) Officiellement personne ne l'avoue. Mais c'est un fait, des travaux sont réalisés ne serait-ce que pour déterminer la méthode éventuelle de négociation, le calendrier induit du traité, les vides juridiques, les solutions apportées par le droit international (Convention de Vienne, etc.), les possibilités de période de transition, les politiques d'opt-out ou d'opt-in qui existent déjà, et les différents schémas d'association déjà en vigueur ailleurs (Norvège, Suisse...)

(3) Les sondages sont tellement fluctuants, la marge d'indécis et d'erreur tellement importante que l'inconnue est quasi-totale.