La PSDC pour lutter contre l’immigration ? Quelques questions

(BRUXELLES2) Mettre en place une opération « PSDC » - comme Atalanta - pour lutter contre l’immigration, comme le propose l'Italie, pose toute une série de questions. Car ce serait une première. Certaines questions sont techniques et opérationnelles - ce sont les moins difficiles en fait -; — d'autres sont juridiques, éthiques et en fait, surtout très politiques. Car cela revient en fait à définir ce qu'est la politique de sécurité et de défense commune, aujourd'hui ? (*)

Une mission PSDC pour lutter contre l'immigration : une première ?

Si on se réfère à la base, le traité de Lisbonne (art. 42), la réponse peut paraitre simple. La PSDC est destinée à 1° « des missions en dehors de l’Union » ; 2° afin « d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies ».

Une liste de missions est ensuite fixée à l'art. 43. « Elles incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de conseil et d'assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. »

Rien qui, a priori, ne désigne donc précisément la lutte contre l'immigration ou la criminalité organisée comme faisant partie des tâches de la PSDC. Tout est alors question d'interprétation...

Une mission humanitaire inclut-elle le sauvetage en mer ?

Si une mission de sauvetage en mer pourrait participer d'une "mission humanitaire", une mission de lutte contre l'immigration ou la criminalité organisée n'est pas mentionnée. Il faut donc interpréter ce texte. Précisons tout de suite que cette liste des missions de l'a. 43 — qui correspond aux missions définies à Petersberg en 1992 et amendées (légèrement) en 2003-2004 lors de la conférence intergouvernementale — peut être considérée comme non exhaustive. Le terme mentionné "elles incluent" le sous-entend.

La récupération de réfugiés contribue-t-elle à la sécurité internationale ?

Les objectifs fixés à la PSDC laissent, en revanche, peu de place à une mission de lutte contre l'immigration. Celle-ci ne peut découler du "maintien de la paix" ou de la "prévention des conflits". On peut interpréter de façon extensive la notion de "sécurité internationale" en estimant qu'elle recouvre la notion d'aide aux demandeurs d'asile fuyant des pays de conflit ou ils sont persécutés ; cela viserait ainsi les Syriens ou Palestiniens de Syrie. Mais est-ce vraiment l'intention des autorités italiennes, de se limiter à ces cas ? Et les Etats membres sont-ils prêts ensuite à accueillir ces demandes d'asile ? (*)

Une mission en haute mer mais reliée au territoire des Etats membres est-elle hors de l'UE ?

Difficulté supplémentaire : le Traité prévoit bien que les missions PSDC se déroulent hors de l'Union. Certes une mission maritime, se déroulant "en haute mer" se déroule hors de l'Union. Mais il est évident que la prolongation immédiate de l'action en haute mer, se situe à terre, dans les pays de l'Union. Problème supplémentaire...

Un groupe d'avant-garde ?

Il faut rappeler enfin que le déclenchement d'une opération PSDC est une décision qui requiert l’unanimité. Si les 28 sont d'accord et estiment qu'il y a nécessité, cette opération peut voir le jour. Si un Etat s'y oppose de façon expresse, celle-ci est bloquée (l'abstention vaut approbation). Mais il n’est pas nécessaire ensuite que tous les Etats mettent des moyens ou même soient d'accord sur les modalités de l'action. C'est un aspect, peu connu (ou oublié) du Traité de Lisbonne. Ce pourrait être ainsi une des premières applications du mécanisme "d'avant-garde", précisé à l'article 44 du Traité, prévoyant la possibilité de confier l’action commune à quelques Etats.

Une question très politique : qu'est-ce que la PSDC ?

Finalement, la question posée par l'Italie est aujourd'hui de savoir si on ne "revisite" pas les missions de la PSDC en lui donnant une vision plus extensive que celle conçue au départ. « La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union » prévoit le traité. C'est, de fait, la question posée aujourd'hui par l'Italie. Quelle définition donne-t-on à la défense commune. L'exemple d'une opération "immigration" donne ainsi une lueur beaucoup moins théorique aux débats qui s'amorceront entre ministres affaires étrangères/défense en novembre et se conclueront entre Chefs d'Etat et de gouvernement en décembre.

Une application conforme au rapport de la Haute représentante

La demande italienne est en tout cas conforme à l'esprit des propositions de la Haute représentante. Dans son dernier rapport, C. Ashton préconisait en effet de développer une stratégie de sécurité maritime ainsi qu’une approche de sécurité aux frontières, notamment en aidant les pays tiers à se doter de capacités pour mieux gérer leurs frontières. C’est même un des seuls points réellement nouveaux qui a fait irruption lors des discussions entre ministres ou au niveau technique. On peut être sûr que ce pourrait être un point qui sera discuté au sommet de défense car il est au confluent de deux sujets mis à l’ordre du jour : l’immigration et la défense.

D'autres pistes ?

A défaut de se baser sur les articles 42 et 43 une opération de sécurisation maritime pourrait prendre sa source dans deux autres bases juridiques du Traité qui ont l'avantage de "coller" davantage, à mon sens, à la demande.

La clause de solidarité (Art. 222). Son utilisation en pareil cas est tout à fait justifiable. Ce dispositif a d'ailleurs a été prévu dans cette hypothèse. Sa mise en oeuvre requiert l’utilisation de tous les moyens disponibles. C’est une obligation qui est déclenchée par la demande de l’Etat. Les Etats se « coordonn(ant) au sein du Conseil ». Une sorte de réquisition européenne. Les modalités de mise en oeuvre de cette clause pourront être adoptées à la majorité qualifiée ; et s’il y a des implications en matière de défense, à l’unanimité. Aucune modalité n'a pour l'instant été prévue, le texte étant toujours en élaboration au sein des Etats membres (lire : Déclencher la clause de solidarité)

L'afflux soudain de ressortissants de pays tiers. Un autre article peut être invoqué, au titre de la lutte contre l’immigration. C’est l’article 78 : « Au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen. » La procédure peut ainsi être prise rapidement. Et c’est la majorité qualifiée qui est de règle. Mais la solidarité l’est aussi. puisque l’article 80 prévoit qu’une action de ce type est régie par « le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. »

(*) Il y a aussi une autre question fondamentale : que faire des migrants une fois saisis ? D'autant que nombre d'entre eux fuient des pays où il y a la guerre ou l'oppression (Syriens et palestiniens de Syrie, Erythréens, etc.). B2 l'a déjà évoquée, nous y reviendrons.