IranJurisprudence

Banques iraniennes sur liste noire. L’Ue sanctionnée

(BRUXELLES2) Une nouvelle banque iranienne vient d’être blanchie par le Tribunal de Première instance de l’Union européenne (TPIUE). Les juges ont estimé, que l’inscription de la banque Mellat sur la liste noire européenne n’était ni motivée ni justifiée (arrêt du 29 janvier 2013, T-496/10, télécharger). Un arrêt particulièrement sévère qui pourrait rendre plus difficile dorénavant l’établissement de sanctions à l’encontre de l’Iran et entraîner un recours de la part des entités européennes qui étaient à l’origine de la décision (Conseil et Commission). D’autant qu’il s’inscrit dans une suite. Le tribunal avait déjà annulé partiellement certaines mesures prises à l’encontre d’une autre banque iranienne, la Sina Bank, estimant notamment la motivation des faits reprochés « insuffisante » (arrêt du 11 décembre 2012, T-15/11, télécharger).

Les faits

La Banque Mellat – banque d’Etat – avait été inscrite, en juillet 2010, sur liste noire avec, à la clé, le “gels de fonds et des ressources économiques” sur le territoire de l’Union européenne. Le motif invoqué par les Européens à l’encontre de la banque était multiple :

  1. comportement qui soutient et facilite les programmes nucléaires et de missiles balistiques de l’Iran“.
  2. fournit des services bancaires à des entités figurant sur les listes des Nations unies et de l’UE, à des entités agissant pour le compte ou sur les instructions de celles-ci ou à des entités détenues ou contrôlées par elles”.
    Selon les services européens, la banque fournit ainsi des services à l’AEOI (Organisation iranienne de l’énergie atomique), à Novin Energy Company. Elle « gère les comptes des hauts responsables de l’Organisation des industries aérospatiales et d’un responsable des achats iranien ». Elle aurait aussi effectué un “mouvement de millions de dollars pour le programme nucléaire iranien depuis au moins 2003″.
  3. “société mère de la banque First East Export (FEE) désignée dans la résolution 1929” du Conseil de sécurité des Nations-Unies (qui établit la liste des sanctions).

Le Tribunal donne raison à la banque sur plusieurs points

Motivation défaillante

Le Conseil a « violé l’obligation de motivation ainsi que l’obligation de communiquer à la (Banque), les éléments retenus à sa charge » sur plusieurs points de sa décision. Ce faisant il a également « violé les droits de la défense »Plusieurs ds faits reprochés sont « excessivement vagues ». Parler de « comportement » (1er fait), sans préciser ce qui est reproché, ou parler « d’entités concernées » (2e fait), sans les nommer, n’est pas suffisant pour justifier la décision.

Cette insuffisance de précision marque aussi d’autres aspects de la décision : les « hauts responsables » ne sont pas non plus « identifiés ». Quant au mouvement de plusieurs millions, il n’y a « aucune précision sur les entités et transactions concernées ». De fait pour le tribunal, il n’y a que les cas où une entité (AEOI, Novin, FEE) est nommément précisée que l’obligation de motivation est remplie. Mais là, les juges ont d’autres reproches à faire…

Absence d’accès aux documents

Le Conseil avait communiqué une proposition d’adaptation des mesures (qui n’ajoutait rien de vraiment nouveau aux précédentes) très tardivement, justifiant ce retard par l’obligation de recueillir « l’accord de l’État membre dont elle émanait ». Un argument fallacieux selon les juges. Le Conseil est « tenu de s’assurer, avant l’adoption des mesures, que les éléments en question peuvent être communiqués à l’entité concernée en temps utile afin que celle-ci puisse faire valoir utilement son point de vue ».

Copier-coller des mesures préconisées par les Etats membres

Les sanctions ne peuvent être juste un “copier-coller” des mesures préconisées par un Etat membre. Le Conseil est « tenu d’examiner la pertinence et le bien‑fondé des éléments d’information et de preuve qui lui sont soumis » par un État membre ou par le haut représentant de l’Union. En l’espèce, le tribunal estime qu’il y a faute. Il n’y a « aucun indice suggérant que le Conseil a vérifié la pertinence et le bien‑fondé des éléments ». Au contraire, même ! L’indication « erronée », que Mellat est une banque d’État,— « inexactitude non contestée par le Conseil » — « tend à établir qu’aucune vérification en ce sens n’a eu lieu ».

Pas de preuve de l’implication “nucléaire” pour une filiale

Si la banque Mellat détient bien FEE à 100%, le motif retenu dans la résolution des Nations-Unies — « avoir permis aux entités iraniennes associées au programme d’arme nucléaire, de missiles et de défense d’effectuer des transactions de plusieurs centaines de millions de dollars (dans les) sept dernières années », est trop « imprécis » et « fondé sur de simples allégations » pour justifier une sanction. Ce faisant, les juges estiment que le Conseil doit préciser les motifs fournis par le Conseil de sécurité des Nations-Unies quand ceux-ci sont trop imprécis. Là encore, le tribunal ne se contente pas d’un “copier-coller”.

Pas d’éléments de fait pour un client

Sur AEOI,  la banque conteste avoir fourni des services à AEOI. Or, « le Conseil n’a produit aucun élément de preuve ou d’information pour établir que de tels services ont été fournis. ». Les juges retiennent ainsi une charge de la preuve exclusivement au Conseil. Faute de preuve, la sanction tombe.

Obligation de diligence remplie pour un autre

Le seul élément où il y a trace de mouvements est Novin. Mais il y a des éléments qui plaident en faveur de la banque soulignent les juges. Le contexte juridique est cependant fixé : un établissement bancaire situé hors de l’Union « n’est pas tenu (selon les règlements européens), de geler les fonds des entités impliquées dans la prolifération nucléaire ». Il a simplement intérêt à « cesser la fourniture de services financiers (aux entités visées), ce « sans délai », s’il veut éviter que ses activités ne soient gelés sur le territoire européen.

Cette obligation de diligence est cependant appréciée « compte tenu des obligations légales applicables ». En l’espèce, « le droit iranien ». Le tribunal estime que c’est le cas. La banque « a établi sans délai une circulaire interne demandant à ses employés d’informer Novin qu’elle ne pouvait plus lui fournir de services. Par la suite, aucun nouveau service n’aurait été fourni et aucune nouvelle instruction n’aurait été acceptée. » Elle « se serait bornée à effectuer, depuis les comptes de Novin, des paiements découlant des instructions, des chèques et des billets à ordre établis avant la date (des sanctions) » et sans lien « avec la prolifération nucléaire ou à l’acquisition de biens en général ». Une fois « le solde des comptes épuisés du fait des paiements effectués, ils auraient été clôturés par la requérante. Les soldes résiduels éventuels, de faible importance, auraient été rendus à Novin. » Le règlement européen autorise, en effet, le déblocage les fonds des entités « pour effectuer des paiements en vertu des obligations souscrites par elles antérieurement » à leur inscription sur liste noire.

Du coup, le tribunal estime que la banque a fait le nécessaire en l’état du droit européen et international. Et son inscription sur la liste … n’est plus justifiée.

Deux notions fondamentales

Au passage, le tribunal s’est prononcé sur deux questions de droit plus générales

Les droits fondamentaux revendiquées par des Etats

Les juges ont répondu aussi à une question de principe – invoquée d’ailleurs comme une question préalable de recevabilité. Des Etats tiers ou les personnes morales qui en émanent peuvent-ils invoquer les protections et garanties liées aux droits fondamentaux ? Le Conseil et la Commission soutenaient que non, s’appuyant sur le fait que « un Etat est garant du respect des droits fondamentaux sur son territoire mais ne peut pas bénéficier de tels droits, et sur la procédure devant la Cour européenne des droits de l’Homme ».

Les juges ont invalidé cet argument. « Le droit de l’Union ne comporte pas de règle empêchant des personnes morales qui sont des émanations des États tiers d’invoquer à leur profit les protections et garanties liées aux droits fondamentaux. Ces mêmes droits peuvent donc être invoqués devant le juge de l’Union pour autant qu’ils soient compatibles avec leur qualité de personne morale ».

De surcroit, le fait que la banque soit « une émanation de l’État iranien en raison de la participation de ce dernier à son capital » n’est pas suffisante. D’une part, « la participation en cause n’est que minoritaire » ; d’autre part, « elle n’implique pas, à elle seule, que la requérante participe à l’exercice de la puissance publique ou gère un service public ».

Les cables Wikileaks

Le banque iranienne invoquait à son appui des câbles diplomatiques révélés par Wikileaks faisant état de pressions qu’auraient subi notamment le Royaume-Uni de la part des USA. Le Tribunal a reconnu qu’ils pouvaient valablement être invoqués, sans en reconnaître pour autant l’exactitude (« à la supposer établie »). Car, pour lui, la circonstance d’éventuelles pressions diplomatique « n’implique pas, à elle seule, que ces mêmes pressions aient affecté les actes attaqués ».

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).

Une réflexion sur “Banques iraniennes sur liste noire. L’Ue sanctionnée

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