L’affaire Dalli tourne au vinaigre. Certitudes et troubles…

(BRUXELLES2 à Strasbourg) Mes amis pirates 🙂 ne m'en voudront de les abandonner quelques instants... Mais la démission du commissaire (maltais) à la Santé et à la Protection des Consommateurs, John Dalli, simple en apparence au départ (un commissaire a fauté, il prend la porte), commence à prendre une tournure politique telle qu'un blog consacré à la politique européenne ne pouvait s'en désintéresser. D'autant que le candidat appelé à le remplacer est justement le ministre maltais des Affaires étrangères.

Bien sûr, on peut avoir une approche simpliste et choisir une des deux thèses qui s'affrontent.

D'un coté, John Dalli : un pauvre innocent, victime d'un complot ourdi par l'industrie du tabac, comme il le laisse entendre à qui veut bien l'écouter. C'est facile, tentant, une belle histoire à écrire sans doute, mais tout de même un peu légère.

De l'autre, José-Manuel Barroso : un chevalier blanc, n'hésitant pas à utiliser son pouvoir pour jeter un "corrompu" dans un souci de "0 tolérance" vis à vis des conflits d'intérêt. Cette hypothèse est séduisante. J'aimerais y croire. Seulement la position de la Commission commence à être de plus en plus confuse, et pose de plus en plus d'interrogations, tant les incohérences qui entourent le départ du commissaire sont troublantes.

Je n'ai jamais été un "fan" de Dalli (cf. sur la Libye), je ne l'ai jamais été de Barroso non plus... à vrai dire (son talent politique est incontestable, son audace et son sens de l'histoire beaucoup moins) mais j'ai un grand respect pour les institutions et leur fonctionnement. Et, honnêtement, quand on reprend les faits un par un, on ressent comme un trouble, un gros raté politique mais aussi quelques chainons manquants, l'impression de se faire balader... Cette "crise" semble vraiment mal gérée. Il serait temps maintenant que l'exécutif européen s'explique, non pas en catimini, mais concrètement et pleinement devant le Parlement européen, comme il se doit dans tout système gouvernemental constitué. Au-delà de l'affaire, ce qui est en cause ce sont la place qu'a acquis le lobbying dans le système institutionnel et les liens entre le politique et l'industrie.

La démission : à l'insu de son plein gré ?

La Commission proclamait le 16 janvier dans un communiqué envoyé à la presse : "Commissioner John Dalli has today announced his resignation as a member of the Commission, with immediate effect. Mr Dalli informed the President of the European Commission Jose Manuel Barroso of his decision following an investigation by OLAF, the EU's antifraud office, into a complaint made in May 2012 by the tobacco producer, Swedish Match." La Porte-parole de la Commission a maintenu mordicus cette position le lendemain lors d'une conférence de presse. Mais devant les déclarations de Dalli, et de nouvelles questions de la presse, le porte-parole a nuancé cette position (c'était lors du briefing à la presse du 22 octobre). « Il y a un clair engagement politique (des commissaires) de démissionner si le président de la Commission européenne le leur demande. Cet engagement figure dans la lettre de nomination. (...) Barroso a offert à Dalli de démissionner. Il y a un clair engagement politique et une demande politique. (Cette) action était nécessaire car la situation était intenable pour l’institution et pour le commissaire. »

• Ne tournons pas autour du pot. Il n'y a pas eu démission volontaire de Dalli. Mais bien une démission demandée. Ce qui revient au même au final. Mais n'a pas une signification identique tant au point de vue politique que juridique. On est en l'espèce dans le cadre de la procédure de démission demandée, prévue par l'article 17.6 du TUE, une procédure "politique" et non dans le cadre de la démission volontaire de l'article 246 du TFUE. Ce qui n'est pas tout à fait la même chose en matière de motivation de l'acte qui va devoir précéder la nomination du futur commissaire. Dalli qui veut porter l'affaire en justice a ainsi quelques arguments dans sa poche.

Art 17.6 = "Un membre de la Commission présente sa démission si le président le lui demande."
Art 246 = "En dehors des renouvellements réguliers et des décès, les fonctions de membre de la Commission prennent fin individuellement par démission volontaire"

La forme de la démission : volatile ?

Aucun écrit n'a été signé. C'est aujourd'hui un fait avéré et reconnu. La Commission se défend en disant qu'une démission orale avec deux témoins suffit. Au plan politique peut-être, au plan juridique rien n'est moins sûr. Dans une relation de travail, il y a un principe quasi intangible, c'est la forme écrite de la démission. Une démission orale n'en est pas une. Le fait d'avoir des témoins ne peut suffire. On peut dans un geste de dépit ou de colère dire je démissionne, et se rétracter ensuite, la démission ne sera pas considérée comme valable. La défense de Barroso est de dire " Under the Treaty, no written form is required for a declaration of resignation, and it is irrevocable".

• C'est vrai, le Traité ne prévoit rien mais il n'indique pas non plus que la démission orale suffit. Dans un dispositif politique et administratif où toute décision est attestée par un écrit, y compris la plus petite participation (ou démission) d'un membre à un comité consultatif, il serait étonnant que la démission d'un des postes les plus importants échappe à cette règle...

• La présence de témoins (2 hauts fonctionnaires de la Commission) qui ne sont pas assermentés (huissier, magistrat...) mais sont sous la responsabilité hiérarchique de l'employeur n'apporte aucun crédit à cette thèse (le chef de cabinet de Barroso et le chef du service juridique) n'a pas vraiment de valeur légale. Tous les avocats pourront le confirmer. Elles sont même contre-productives et discréditent la thèse de la démission "politique".

• En fait, il faudra examiner de près ainsi l'acte nommant le nouveau commissaire. C'est en effet bizarre. Mais selon une pratique suivie régulièrement ces derniers temps - ce que m'a confirmé le service du porte-parole - il n'y a pas de décision publiée au Journal officiel pour la démission d'un commissaire mais uniquement pour la nomination d'un nouveau commissaire. Celle-ci vise alors l'acte de démission (la lettre) du commissaire partant.

Pourquoi un délai de latence entre la convocation du commissaire et son "dégagement" ?

Apparemment selon les déclarations de Dalli, non démenties par la Commission, le président Barroso a convoqué son commissaire jeudi pour une réunion le mardi (16) suivant. Pour ne lui laisser ensuite que quelques minutes (une demi-heure selon Dalli) pour sa défense mais surtout... dégager. On ne sait pas trop ce qui s'est dit. Mais vu l'attitude de l'ancien commissaire, l'entretien n'a pas été courtois. Ce qui explique sans doute la tournure aigre prise aujourd'hui où on assiste à des échanges épistolaires qui nuisent à l'institution. Dalli se plaint à tous les députés du comportement de Barroso (la Lettre de Dalli aux MEP). Ce dernier réplique par un communiqué de presse envoyé à toute la presse aujourd'hui (24 octobre) que "Your various complaints and accusations of illegal or incorrect conduct vis-à-vis you that you have advanced in several statements since 17 October 2012 are equally incomprehensible. In this respect, I would remind you that you have had in good time several opportunities to react to the issues raised with regard to the OLAF investigation." (Communiqué de la Commission du 24 octobre).

•  C'est nouveau. On peut s'étonner cependant de voir un responsable politique débarqué manu militari, dans la minute qui suit, pour une faute supposée très grave. Ou alors Dalli ment en ne disant n'être au courant d'aucun des faits reprochés.

Les faits eux-même ?

C'est le point troublant de l'affaire. C'est grave, très grave sussurent les responsables de la Commission mezzo vocce. Le directeur de l'OLAF a parlé d'une somme demandée - "big" et d'une implication au moins passive du commissaire « Il savait, n'a rien dit et a laissé faire ». Au minimum il s'agit donc d'une erreur d'appréciation (grave politiquement mais pénalement non répréhensible ; au maximum d'une complicité passive. Mais rien ensuite ne permet d'accréditer un comportement délictueux ou frauduleux du commissaire Dalli, si ce n'est la promiscuité avec un intermédiaire douteux.

L'intermédiaire : un entrepreneur ou un responsable politique ?

Ce qui semble accrédité c'est qu'il y a eu, d'une manière ou d'une autre, demande financière d'un entrepreneur auprès d'une firme de tabac. On parle d'un d'entrepreneur. Mais c'est surtout un homme politique, adjoint au maire de Sliema, qui est tout sauf un petit village, puisqu'il s'agit d'une des principales stations balnéaires de Malte à quelques kilomètres de La Vallette, la capitale, où tout Maltais qui se respecte, peut aller se divertir (même si ce n'est pas l'endroit le plus romantique de l'Ile avouons-le). Il a été à plusieurs reprises conseiller de ministres. Notamment quand Dalli était aussi ministre.

• Ce n'est donc pas un inconnu et un simple restaurateur de bord de mer chez qui on prend le café le week-end entre amis. Si fraude avérée, il y a eu, nous sommes en situation d'une affaire politique. Aucun fond n'a été versé. Mais pour qualifier l'ampleur du délit, il faudrait déterminer à qui les fonds supposés étaient destinés : dans la poche de l'entrepreneur ? (peut-être) dans celle de Dalli ? Ou dans celle d'un parti politique (le parti national) ? Dans cette dernière hypothèse, on peut comprendre tout le mystère qui entoure les faits...

Quid de la présomption d'innocence ?

Pour la Commission (briefing à la presse du 22 octobre), il est « important de respecter la présomption d’innocence. (...) Tout élément que nous pourrions donner dans un sens ou dans un autre pourrait interférer avec la procédure judiciaire en cours, nous ne pouvons pas intervenir à charge et décharge » (*).

• Cette présomption d'innocence me parait aujourd'hui largement bafouée. Tant les circonstances de la démission que les explications l'entourant sont embarrassées. Et la lettre que vient d'envoyer aujourd'hui (24 octobre), José-Manuel Baroso à la presse pour "recadrer" son commissaire n'incitent pas à l'indulgence. Mais, de fait, comme l'a expliqué un responsable de la Commission, « nous sommes un peu coincés. Et nous ne voulons pas tomber dans le piège que nous tend Dalli en donnant quelques éléments qui pourront lui permettre durant la procédure judiciaire de la faire invalider ». (*) Le porte-parole commettra d'ailleurs ce qu'on peut qualifier de lapsus. Puisqu'il dira ensuite « C’est à la justice maltaise saisie par nous et par l’Olaf de se prononcer » avant de se reprendre (sur une question d'un journaliste...) : « Non c'est l'OLAF uniquement qui a saisi la justice maltaise ».

Le sort de la directive Tabac ?

Dalli crie au complot anti-complot. On peut ne pas le croire. C'est trop facile comme défense. Mais force est de reconnaitre que la Commission européenne accrédite par ses faits cette position. En l'espèce, la directive tabac est repoussée sine die. En prenant prétexte de l'absence de commissaire. « La  directive tabac est inscrite au programme de la Commission européenne avant la fin de l’année. Ce dossier devait être soumis en interservices pour la première fois (d'ici là) (...) Il faut attendre que le commissaire soit nommé et qu’il se saisisse du dossier et présente sa proposition ».

• Pour avoir un nouveau commissaire, il faut une nouvelle audition au Parlement (pas facile, voir ci-dessous) et une décision du Conseil. Ce qui va prendre quelques semaines (ou quelques mois si le candidat est retoqué par le Parlement). Cette position suscite deux remarques.

• On peut noter que la phase finale de discussion en interservices n'est toujours pas intervenue. Cela signifie que le dossier "tabac" est repoussé à la fin de l'année, ou plutôt à l'année prochaine, le temps que le commissaire prenne ses marques. Dans un scenario législatif de codécision, et dans le contexte de renouvellement des institutions (en juin 2014 mais avec un arrêt des activités dès le printemps), cela peut signifier que ce sera la prochaine Commission et le prochain Parlement européen qui conduiront vraisemblablement cette procédure ...

• L'argumentation de devoir attendre le commissaire suscite quelque doute. Nul part il n'est mentionné dans le Traité que la Commission doive être à 27 pour décider. C'est notamment le cas dans l'hypothèse d'absence d'un commissaire - pour maladie, pour empêchement politique (participation à une élection...) - voire par simple décision du Conseil qui peut estimer qu'à un terme trop proche de la fin de législature, on ne renouvelle pas un commissaire partant (disposition expressément prévue par le Traités). Il parait donc tout à fait possible et légitime que le commissaire "intérimaire", le Slovaque Sefcovic, assume les discussions au sein du collège, sans attendre d'autres nominations.

Le Parlement européen tenu pour quotité négligeable

Le Parlement européen n'a - jusqu'ici - qu'à peine été mis dans la boucle. C'est en soi une véritable "erreur" ! Tout juste les députés ont-ils recu un mail de la secrétaire générale de la Commission, Catherine Day, les informant de la décision prise par le président de la Commission, le 16 mai, une heure après que la presse ait déjà été informée ! Autant dire que ca commence à grogner sur les bancs  à droite comme à gauche. L'absence de Barroso pour la présentation du programme de la Commission 2013 (une absence plutôt inhabituelle pour ce genre d'exercice) n'a pas vraiment dissipé le malaise.

• Le commissaire pressenti, l'actuel ministre maltais des Affaires étrangères, Tonio Borg, a intérêt à bien potasser son... ses dossier(s) ! Il est attendu au tournant non seulement sur les sujets santé et consommateur - où il est relativement) novice 🙂 - mais aussi sur sa carrure politique. Le positionnement de la Commission fait également peser sur ses épaules d'un examen de passage, déjà délicat, toute la procédure suivie par le président de la Commission comme le positionnement sur la directive Tabac. La bataille risque d'être rude...