Un an de SEAE, le rapport de la Haute représentante

(BRUXELLES2, exclusif) C’est un peu la réponse à la lettre des Douze. La Haute représentante pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité de l’UE vient de terminer le premier rapport d’activité du Service européen d’action extérieure, un an après sa création. Un rapport dont B2 a eu connaissance. Il est destiné – ainsi que précise son introduction – à « donner un aperçu des progrès à ce jour (alors) qu’il est trop tôt pour porter un jugement définitif sur la forme émergente de ce nouveau service. » « La création du SEAE est un défi de long terme qui prendra plusieurs années avant d’atteindre sa maturité. » Ce rapport, officiel, édulcore les différentes difficultés. Mais elles apparaissent en creux : difficulté de créer une culture commune, changement de fonctions et limitation du nombre de personnes, relations difficiles avec la Commission européenne.

Quatre priorités pour le futur

Les quatre priorités dégagées pour le futur sont d’ailleurs assez claires sur ce point : 1) Consolider la capacité de fournir le contenu politique sur les zones prioritaires établies par le Haut représentant. Cela nécessite des efforts soutenus pour construire « une appropriation collective dans l’agenda externe entre les Etats membres, le Parlement européen, la Commission et les autres parties ». 2) Faire un « effort substantiel » sur le travail des délégations de l’UE qui assurent la présence de l’action extérieure en première ligne. 3) Développer une « culture partagée » au service ; ce qui nécessite une coopération plus étroite entre les différents services, pour faire travailler ensemble les structures de gestion de crises avec les services géographiques ou thématiques. 4) Résoudre les questions en discussion avec la Commission, comme les dossiers politiques, la gestion du personnel dans les délégations, les responsabilités financières et les rapports hiérarchiques.

La gestion de crises… dans une année particulière

Le rapport fait le point sur cette année riche en évènements, le printemps arabe qui a vu la création d’une plate-forme de gestion de crises, créée entre la Commission et le SEAE, pour apporter une « réponse immédiate » en Tunisie et Libye, et l’important travail, souvent souterrain, de coordination au plan international ; le processus de paix au Moyen-Orient, où « la voix de l’UE est devenue plus forte » ; le dossier nucléaire iranien, où l’UE agit sur mandat de l’ONU ; la Corne de l’Afrique où le SEAE conduit des opérations PSDC et coordonne l’assistance humanitaire (700 millions d’euros) ; les Balkans où l’UE maintient un engagement décisif dans un contexte de « tension politique complexe »… Mais ce qui semble important est l’augmentation significative de la capacité de réponse de crises du SEAE qui, peu à peu, trouve sa vitesse de croisière. Au niveau supérieur, un conseil de gestion de crises est dirigé par la Haute représentante ou le Secrétaire général du Service. Si nécessaire, une plateforme de crise réunit ensemble les unités concernées du SEAE, comme de la Commission ou du Conseil. Et une “Situation Room” a créée pour assurer une permanence 24h/24, 7 jours sur 7.

Le job de la présidence tournante

La plus grande innovation du Traité de Lisbonne a été de transférer les responsabilités de la présidence tournante dans le domaine de la politique extérieure. Concrètement, cela a signifié que des responsables du Service ont pris la présidence du COPS, le comité politique et de sécurité, et de 16 groupes de travail. Cela suppose également de produire des déclarations : 78 au nom de l’Union européenne (le plus haut niveau), 279 déclarations de la Haute représentante (NB : quand l’urgence ne permet pas d’avoir l’accord des 27 ou que les 27 ne sont pas tous parfaitement d’accord), 102 du porte-parole de la Haute représentante et 45 déclarations de la délégation locale. NB : un travail qui peut paraître parfois anodin ou inutile vu du coté des capitales européennes mais qui a une importance plus fondamentale pour les populations ou les gouvernements des pays concernés.

Les  briefings aux responsables européens

Le travail du SEAE a aussi consisté à préparer des briefings pour les différentes autorités européennes : 937 en tout ont été recensés jusqu’au 30 septembre. 243 pour la Haute représentante, 125 pour le président de la Commission J.M. Barroso, 67 pour le président du Conseil H. Van Rompuy, et 235 pour le commissaire à l’Elargissement S. Füle. « Le succès de la cette coordination est plus claire dans la préparation des Sommets et les autres réunions de haut niveau où le SEAE a un rôle central. »

Les délégations en première ligne

Peu à peu, le réseau de 140 délégations de la Commission s’est transformé en délégations de l’UE « assumant les tâches de coordination auparavant dévolues à la présidence tournante ». Si un renfort en personnel a été fait dans plusieurs délégations, ce n’est pas le cas dans toutes. « Plus de 20 délégations de l’UE n’ont toujours pas de section politique et le chef de délégation est le seul administrateur du SEAE. » En dépit de ces contraintes, « le transfert des responsabilités de la présidence s’est accomplie de manière remarquable en douceur (…) et a été saluée par les pays tiers, grâce à un haut degré de pragmatisme et de flexibilité, démontrée par le personnel des délégations et les diplomates des Etats membres ».

La question consulaire en débat

Le SEAE a pris conscience de certains problèmes soulevés par les Etats membres (voir la lettre des 12) notamment en matière de partage d’analyses politiques, de réunions de coordination plus intensives… « Un projet pilote pour l’échange d’informations classifiées est en développement en coopération avec les Etats membres. » Sur la question consulaire, c’est plus complexe. Si « plusieurs Etats ont exprimé un fort intérêt de voir les délégations de l’UE développer des capacités pour un soutien consulaire pour les citoyens membres » (Pays du Benelux, Baltes et nordiques notamment), « d’autres Etats sont clairement opposés également à voir l’UE prendre un plus grand rôle dans ce domaine qui est vue comme une compétence nationale ». Une phrase qui vise notamment le Royaume-Uni mais pas uniquement, la république Tchèque également. Et d’autres pays, comme la France, ont une position pour le moins… complexe.

Une augmentation de budget pour 2012

Dans le budget 2012, le SEAE a été obligé de demander une augmentation de 26,9 millions d’euros, la majorité consacrée à combler les lacunes constatées lors du transfert au SEAE en 2011, notamment en matière de salaire des contractuels et des agents locaux. Ce budget doit aussi couvrir les 20 postes d’administrateurs additionnels pour ouvrir de nouvelles délégations en Libye et au Sud Soudan, répondre aux besoins générées par la crise en Afrique du Nord et de nouvelles activités générées par le traité de Lisbonne.

Les problèmes de gestion du personnel et informatique

La création du SEAE avec les règles héritées de la Commission européenne ne va pas sans problème. Le « service a ainsi une autonomie limitée pour mettre en place des politiques du personnel spécifiques, adaptées, différentes du service standard offert par la DG ressources humaines dans la Commission. (…) Le système informatique notamment hérité de la Commission n’est pas adapté à l’usage du Service » (NB : c’est dit diplomatiquement. Mais c’est un réel problème. De source interne, ce système, dit Tsar 2, est une “vraie merde” ; il est “lourd”, “lent”, voire perd certaines informations… à tel point que les diplomates préfèrent souvent doubler leur communication interne par un bon vieux mail, non sécurisé, mais plus rapide).

On peut remarquer la place relativement limitée des questions de défense et de sécurité dans ce rapport. Ce n’est pas une illusion, c’est le cadet des soucis de la Haute représentante. Les questions de communication et d’information du SEAE sont aussi absentes. Il vaut mieux. Elle est toujours aussi déficiente et déficitaire au bout de deux ans de mandat de la Haute représentante.

Pour regarder le document, voir Docs de B2

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).