Le Haut représentant ou le SEAE peut-il faire l’objet d’un recours en carence ?

(BRUXELLES2 Exclusif) Question anachronique, farfelue… Pas tant que cela. Introduire un recours en carence contre le service diplomatique européen ou le Haut représentant est certainement un beau cas d’école mais pas totalement impossible si on en juge par une première analyse. Je laisserai à des juristes chevronnés le soin de poursuivre le débat et se livrer à de brillantes exégèses. Mais je vous livrerai quelques premières réflexions d’ouverture …

Qui peut être l’objet d’un recours ?

Le Traité de Lisbonne (article 265 TFUE) a, en effet, étendu la procédure de recours en carence à “la Banque centrale européenne” et “tout organe ou organisme de l’Union qui s’abstient de statuer“. C’est une des novations importantes du Traité dans le chapitre de la Cour de justice et que peut trouver à s’appliquer, à la fois, au SEAE comme au Haut représentant.

Le SEAE, service diplomatique, est un organe sui generis comme le prévoit sa décision et entre dans cette catégorie.

Pour le Haut représentant, en tant que tel, c’est un peu plus compliqué, le Traité ne le qualifie pas directement. Mais de par sa structure de nomination, ses pouvoirs et son droit d’initiative propres, ainsi que ses fonctions autonomes (présidence du Conseil des Affaires étrangères, pouvoir d’initiative pour les représentants spéciaux…), on pourrait considérer qu’il remplit cette qualification. En revanche, il ne pourrait pas être attaqué quand il exerce ses fonctions de vice-président de la Commission, ou plutôt dans ce cas là, c’est la Commission européenne dans son entier qui doit être attaquée.

Quand le recours s’applique-t-il ?

Comment se définit la carence ?

Rappelons que le recours en carence ne s’applique qu’en “cas de violation des traités, une des institutions (Parlement européen, Conseil européen, Conseil, Commission ou Banque centrale européenne) “s’abstient de statuer”. La carence de l’exécutif se définit « par l’abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte différent de ce que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire » (Arrêt du 13 juillet 1971, Deutscher Komponistenverband / Commission, 8-71). Il faut donc une disposition dans le Traité obligeant à une action précise.

Les hypothèses qui peuvent être envisagées ?

On pourrait ainsi considérer comme matière à recours en carence :

  • l’absence de convocation d’un Conseil des Affaires étrangères « dans les cas exigeant une décision rapide… à la demande d’un Etat membre » (article 30-1) ;
  • le non-remplacement d’un ambassadeur dans une délégation ;
  • la consultation régulière du Parlement européen sur les principaux aspects et choix fondamentaux de la PESC et de la PSDC (article 36 TUE) ;
  • la non-transmission au parlement des informations sur les accords internationaux (article 218-10 TFUE).

Etc…

On pourrait également  invoquer la carence pour les dispositions dans lesquelles le Traité de Lisbonne prévoit une action et qui n’ont pas encore reçu application :

  • le fonds de lancement (article 42 TUE) qui permet d’effectuer des missions d’urgence ou préparatoires. Le texte doit être proposé au Conseil ;
  • la clause de solidarité (article 222 TFUE) : les modalités de mise en œuvre de cette clause doivent être proposées conjointement par la Commission et le Haut représentant au Conseil.

Ces dispositions sont difficiles à mettre en vigueur effectivement vu le contexte politique. Mais il faut considérer que, sur ce point, la Cour a une approche formelle, refusant de prendre en considération « Le degré de difficulté de l’obligation faite à l’institution en cause » (Arrêt du 22 mai 1985, Parlement / Conseil, 13/83)

Celles qui ne le peuvent pas ?

On pourrait difficilement intenter un recours en carence pour défaut de planification d’une opération SDC ou pour manque de volontarisme dans certaines politiques ou pour ne pas avoir nommé un représentant spécial. La Cour a déjà reconnu à plusieurs reprises qu’on ne pouvait reprocher à une autorité de s’être abstenue là où elle a une totale plénitude d’action. De même, on ne pourrait lui reprocher de ne pas avoir mis en place la coopération structurée permanente, car l’initiative appartient aux Etats membres.

La Cour est-elle pleinement compétente ?

C’est la Cour de justice de l’Union européenne qui est normalement chargée de “constater cette violation”. De par la réorganisation des Traités, la Cour est en effet devenue compétente pour tous les domaines gérés au niveau européen. Mais il existe néanmoins en matière de politique étrangère, une sérieuse limite. Le Traité a fixé une borne, stricte, au pouvoir de la Cour. « La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. » (Article 275 TFUE). Seules deux exceptions sont prévues : concernant les pouvoirs de la Commission (article 40 TUE) ou les mesures restrictives (sanctions) prises à l’égard de tiers (Titre V, chapitre 2, TUE).

On peut tirer deux interprétations de cette disposition. Soit elle est une valeur générale et absolue. Dans ce cas là, aucun recours en carence ne pourrait être fait sur la PESC. Cette première interprétation sera préférée par ceux qui défendent l’autonomie de la PESC par rapport aux structures communautaires ou même l’absence de politique européenne en la matière. Soit on estime que cette disposition est à interpréter de façon restrictive, elle ne serait ainsi valable que sur le contenu de la politique (interdiction à la Cour de se prononcer sur le fond) mais pas les rapports institutionnels et la forme. Dans un recours en carence, la Cour ne se prononce pas sur la PESC mais sur les pouvoirs et l’équilibre entre les institutions. Elle a un rôle de Cour constitutionnelle. Cette seconde hypothèse semble plus conforme à la jurisprudence de la Cour et à l’autonomie des recours.

Qui peut intenter un recours ?

Le recours n’est ouvert de façon générale qu’aux institutions ou autres Etats membres. Il peut être aussi ouvert à toute autre personne (physique ou morale), si l’institution ou l’organe en question a «  manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis. ». C’est assez délicat en matière d’affaires étrangères. Mais il n’est pas exclu que, par exemple, un pays tiers attaque l’UE pour défaut de nomination d’un ambassadeur ou un organisme/un pays bénéficiaire de subsides européens s’il n’a pas reçu celle-ci.

Quelles sont les procédures à respecter ?

Ce recours n’est recevable que si l’institution, l’organe ou l’organisme en cause a été préalablement invité à agir. Si, à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de cette invitation, l’institution, l’organe ou l’organisme n’a pas pris position, le recours peut être formé dans un nouveau délai de deux mois. Si entretemps, l’institution ou l’organe concerné s’est exécuté, le recours devient caduque (jurisprudence constante, voir notamment Arrêt du 12 juillet 1988, Commission / Conseil, 383/87).

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).