La diplomatie européenne coincée entre deux ambitions

(BRUXELLES2/editorial) Les derniers exemples venus de l’actualité du sud de l’Europe – Tunisie, Egypte, Libye… – le prouvent, la diplomatie européenne n’efface pas et ne peut pas effacer la diplomatie des Etats membres. Tout simplement car on ne peut pas effacer 100 ans, 500 ans d’histoire, des positions politiques et géographiques différentes. Elle la complète, la renforce, la sublime le cas échéant.

Pierre Vimont et Cathy Ashton au dernier Conseil des Affaires étrangères, 21 mars (crédit : Conseil de l'UE)

Parler d’une seule voix, un mauvais slogan

« Parler d’une seule voix » ainsi qu’on l’évoque souvent, pour la diplomatie européenne est un objectif sans doute mais un mauvais slogan. Il place la barre vraiment trop haut. Et nécessairement, il génère à la fois des insatisfactions et des grincements de dents. Entre ceux qui estiment qu’une seule voix implique aux autres voix de se taire et ceux qui estiment qu’une seule voix ne signifie rien, il y a mille nuances.

La vocation de la diplomatie européenne, ce n’est sans doute pas – selon moi – d’avoir une seule voix mais « un seul message » dit sur plusieurs voix et plusieurs tons. La puissance européenne c’est sa multiplicité pas son unicité. Pour prendre une image musicale, l’Europe n’est pas une voix sublime mais un bon gros orchestre symphonique. Ce qui peut sembler une cacophonie peut devenir une symphonie pour peu que le chef d’orchestre soit présent à toutes les répétitions, sache repérer (et sanctionner) les couacs, montrer le bon chemin.

Le bon timing n’est pas trouvé

Or Lady Ashton, l’actuelle Haute représentante, n’a pas encore trouvé le bon timing. Non pas tellement parce qu’elle n’a pas compris cette nécessité. Elle l’a trop bien compris. Au contraire. Elle respecte scrupuleusement le Traité (qui est inapplicable en l’état) et attend des Etats qu’il fassent de même (ce qu’ils n’entendent pas faire). Or, nous ne sommes pas dans le domaine du Commerce (où la Commission est le chef de file de la négociation) ou du marché unique (où la Commission peut adresser des avertissements aux Etats membres). Il n’y a pas de sanction ni de récompense possibles pour les récalcitrants. Et ce n’est pas l’octroi d’un poste au sein du service diplomatique à l’un ou l’autre qui peut calmer des impétuosités nationales.

Du coup, l’essentiel de la chef de la diplomatie européenne semble plus tournée vers elle-même et non vers l’extérieur. Elle attend le doigt sur la couture, d’avoir l’autorisation d’un tel et d’un tel, d’avoir une position commune, avant d’agir (ce qui est logique et conforme à son mandat) mais exige d’eux de se ranger ensuite derrière sa bannière (ce qui n’est pas conforme à l’autonomie des Etats membres). On est placé là devant les contradictions qui dépassent la simple personne de Cathy Ashton et la simple conjoncture du moment. Il faudra, un moment, penser à adapter de façon pratique, pragmatique et politique les structures issues du Traité de Lisbonne qui ne sont plus adaptées à la réalité, d’aujourd’hui. Ou du moins, tirer partie, de toutes ses possibilités.

Cathy Ashton doit savoir déléguer

Il est ainsi incompréhensible que la gestion du dossier « Tunisie » ne soit pas confiée – passée la phase critique – au commissaire à l’Elargissement (Füle). Idem pour Haiti qui doit être de la compétence unique du commissaire à l’Aide humanitaire et à la Coopération internationale (Georgieva qui a des qualités plus certaines). Il ne serait pas non plus impensable de confier le dossier de la Transnistrie, Serbie-Kosovo ou « Proche-Orient » à un ministre des Affaires étrangères en titre, ou plutôt à un ancien ministre ou un ancien eurodéputé en vue, qui aurait pour tâche de porter le dossier au niveau politique et d’illustrer ainsi tout le travail effectué par le service diplomatique européen, souvent de façon sérieuse mais (hélas) mal mis en évidence.

Chacun de ces personnages aurait pour tâche de synthétiser, au nom de la Haute représentante, la position « extérieure » de l’Union. Ils pourraient, même, décharger la Haute représentante de certaines fonctions « thématiques » qui ont besoin d’une spécificité ou d’une visibilité plus grandes comme la défense des droits de l’homme ou la politique de défense et de sécurité.

Le Traité n’interdit rien, au contraire

Certains répondent – et la Haute représentante notamment (1) – que cette possibilité n’est pas permise par le Traité ou qu’elle nécessite sa modification. Je ne le le crois. Car si le Traité n’a pas prévu le poste de Haut représentant adjoint, il n’a rien interdit non plus… Et, dans le passé, même très récent, on a vu toutes les possibilités qu’on pouvait tirer d’une situation où rien n’est autorisé, rien n’est interdit. La construction européenne fourmille d’exemples. En l’espèce, il n’y a – à mon avis – même pas nécessité de recourir au génie innovateur des juristes. Il suffit d’appliquer la pratique et le Traité pour couvrir les deux pans de la fonction de Cathy Ashton (Haut représentant et commissaire européen).

Coté communautaire, la pratique permet souvent au chef de cabinet de représenter sa commissaire aux réunions de la Commission européenne. C’est toute l’ambiguïté du poste de Haut représentant où Cathy Ashton reste aussi une commissaire britannique, chargée donc de défendre les intérêts du « pays » (2) au sein de la Commission européenne. Il pourrait donc être nécessaire de rehausser le poste de chef de cabinet et le décharger totalement d’autres tâches pour lui permettre de se consacrer pleinement au travail communautaire classique… Coté Haut représentant, le Traité a  prévu un poste, celui de « représentant spécial« , auquel est conféré « un mandat en liaison avec des questions politiques particulières » et qu’il exerce « sous l’autorité du haut représentant » (3). Le contour du mandat est assez large mais le rattachement hiérarchique assez précis — mandat défini par le Conseil, sous l’autorité du haut représentant — pour qu’il ne suscite pas trop de dérapage. Cela permet, à mon sens, de décharger la Haute représentante de certains pans de la politique — défense et sécurité notamment — qui requièrent une attention soutenue, surtout aujourd’hui.

C’est à la Haute représentante de susciter cette réorganisation, ces vocations et ces prises de fonction, et non de les castrer. Ainsi elle pourra avoir plus de temps pour des « crises soudaines » qui requièrent son attention. Cela comporte un risque évidemment : que chacun joue une partition différente. Et que son autorité s’émiète. Mais je ne suis pas sûr que le résultat de la situation actuelle soit mieux. Jour après jour, non seulement l’autorité de la Haute représentante fond comme neige au soleil. Mais aussi sa légitimité. Il est urgent de réagir en utilisant toutes les possibilités du Traité pour donner un second souffle à la fonction. La politique étrangère européenne le mérite.

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(1) Ou d’éluder la question. A l’eurodéputé britannique (tory), sir Bob Atkins qui lui demandait lors de la dernière session de la commission des Affaires étrangères si elle comptait nommer des « junior ministers », Cathy Ashton a répondu que cela « n’était pas prévu par le Traité » avant de poursuivre sur le ton de la plaisanterie qu’elle ne voulait pas qu’on « vienne lui reprocher ensuite de créer des postes supplémentaires ». Jolie réponse qui a fait un joli effet dans l’hémicycle, provoquant la joie de tout le monde… Mais légère réponse,  pour un problème autrement plus important.

(2) Pays et non gouvernement.

(3) Article 33 du Traité de l’UE : « Le Conseil peut, sur proposition du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, nommer un représentant spécial auquel est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Le représentant spécial exerce son mandat sous l’autorité du haut représentant. »