Non irlandais – (Sur)Vivre avec le traité de Nice

(BRUXELLES2) Le traité Constitutionnel passé aux oubliettes, le Traité de Lisbonne vacillant, il faut bien, à nouveau, reparler du Traité de Nice. Un Traité, décrié, comme complexe, dont l’élaboration a été laborieuse et est restée inachevée (sur la politique étrangère notamment) mais qui, faute de mieux, recèle toujours de multiples possibilités d’évolution.

Les années passant, le traité s’est, en effet, “auto-purifié” de quelques scories. Et avec l’adhésion de la Roumanie et Bulgarie, le système de décision a trouvé sa pleine application. Les différentes étapes prévues en matière de justice et d’affaires intérieures ou sur la politique de cohésion ont été accomplies. Si certaines dispositions du traité sont désormais obsolètes, d’autres ne demandent qu’à être appliquées, si on prend le Traité pour ce qu’il est « une base pour agir en commun » et non pour ce qu’il n’est pas « une structure figée dans le temps.

Les institutions

Au niveau des institutions, contrairement à ce qu’on pourrait croire, l’application du Traité de Nice ne signifie pas la faillite du système.

Le traité de Nice a cependant deux contraintes majeures : Premièrement, il oblige à accomplir la réduction de la taille de la Commission dès 2009 ! Deuxièmement, il ne résout pas l’adaptation des institutions pour les élargissements futurs (Croatie, Macédoine, Bosnie…) et obligerait donc à des adaptations nécessaires.

Commission : à restreindre

La nouvelle Commission devra être réduite dès l’automne 2009 (et non pas en 2014 comme prévu par le Traité de Lisbonne). C’est l’application de l’article 4 du protocole n°10 de l’élargissement («  à partir du moment où l’Union compte 27 membres »). Le nombre de commissaires devra être « inférieur au nombre d’Etats membres ». Si le Traité de Lisbonne n’est pas en vigueur avant l’automne 2009, et sauf si les 27 ne décident de changer ce protocole (ce qui suppose un Traité additionnel), il faut donc accélérer la réflexion selon les critères définis par le Traité de Nice.

C’est en effet le Conseil, à l’unanimité, qui doit déterminer :

– le nombre de membres de la Commission ;

– les modalités de la rotation égalitaire contenant l’ensemble des critères et des règles nécessaires à la fixation automatique de la composition des collèges successifs, sur la base des (deux) principes suivants:

a) “les États membres sont traités sur un strict pied d’égalité en ce qui concerne la détermination de l’ordre de passage et du temps de présence de leurs nationaux au sein de la Commission; l’écart entre le nombre total des mandats détenus par des nationaux de deux États membres donnés ne peut jamais être supérieur à un” ;

b) sous réserve (du premier principe), “chacun des collèges successifs est constitué de manière à refléter d’une manière satisfaisante l’éventail démographique et géographique de l’ensemble des États membres de l’Union”.

Parlement : bloqué à 736 membres

Le nombre d’eurodéputés est limité à 736 (751 dans le Traité de Lisbonne). Avec une diminution de sièges pour tous les Etats membres (sauf pour l’Allemagne et le Luxembourg).  La première étape a été franchie en 2004. La deuxième doit l’être en 2009. Le nombre actuel (785) depuis l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie n’est en effet que temporaire.

Au Conseil : double majorité, Versus Nice

Le Conseil de l’Union européenne restera présidé par une présidence tournante dans toutes ses formations. Rappelons que le Traité de Lisbonne ne changeait cette formule que pour deux formations : le Conseil des Affaires extérieures (présidé par le Haut Représentant, le Conseil Affaires générales restant présidé par la présidence semestrielle) et le Conseil européen (présidé par une personnalité nommée pour 2 ans et demi.

Sur ce point, Vaclav Klaus, le président tchèque peut se réjouir. Il pourra bien, le 1er janvier 2009, présider l’Union. Une consolation utile pour cet eurosceptique…

Le système de décision du Traité de Nice semble bien fonctionner et ne pas provoquer de blocage institutionnel, contrairement à ce qu’ont annoncé certains Cassandres. Le rythme d’adoption des textes est identique, et même un peu supérieur à 27, qu’à 15 selon les services du Conseil. En témoignent les récentes décisions sur Galileo, la directive « retour » ou les textes sur le temps de travail ou l’intérim.

Ce dispositif comporte, de fait, une triple majorité : pondération, Etats population. Une décision pour être adoptée doit recueillir :

1° Trois quart des voix (environ). Selon le système traditionnel de la pondération des voix, chaque pays est en effet doté d’un nombre de points, dans une fourchette comprise entre 3 et 29 voix, à 27 Etats membres. La majorité est fixée à 255 sur un total de 345 voix (soit 73,9 %). La minorité de blocage se situe à 91 voix (soit au minimum quatre Etats, dont trois « grands »).

Chaque élargissement futur (Croatie, Macédoine …) oblige à revoir ce dispositif de pondération des voix et le seuil de majorité. et à l’inclure dans le traité d’adhésion. Ce qui peut se révéler un véritable casse-tête.

2° Une majorité d’États (soit 51%) 14 sur 27 Etats membres). Paramètre quasiment incorporé dans la pondération.

3° Une majorité de la population (62%). Ce filtre démographique, normalement activé sur demande d’un Etat membre est vérifié systématiquement par les services du Conseil (pour éviter toute contestation). Il est généralement inclus dans la pondération et n’est donc utile que dans certains hypothèses, notamment si l’Allemagne – ou d’autres grands Etats – sont dans la minorité de blocage. Avec l’aide de seulement deux « grands » Etats, l’Allemagne peut ainsi bloquer une décision. Sans l’Allemagne, il faut au moins 4 Etats (dont 3 grands).

L’illusion du modèle mathématique

Le modèle « mathématique », démontrant un net avantage du système « Nice » sur le système « Constitution – Lisbonne », repose, selon nous, sur un faux postulat. La politique n’est pas la mathématique. Nous conseillons à chacun de réaliser – sur quelques exemples concrets où des textes ont été âprement discutés – une analyse des votes. Nous avons fait cet exercice, avec des exemples donc réels, et nous n’avons pu dresser un net avantage en faveur d’un des dispositifs. C’est logique. La double majorité, selon le traité de Lisbonne, utilise deux pourcentages : 65 % de la population ET 55 % des Etats. Or la structure de l’Union européenne — un faible nombre d’Etats à forte population et un nombre important d’Etats à faible population — fait qu’aucun des deux critères ne suffit à lui tout seul. La combinaison des deux critères aboutit à une majorité comprise entre 7/10e et 3/4 selon le système de pondération des voix.

Catastrophe ou facilité ?

Au niveau des institutions, l’absence de ratification du Traité de Lisbonne – ou du moins son report de mise en œuvre de quelques mois – n’est donc pas la catastrophe annoncée. Au contraire, même, elle pourrait faciliter la transition. Les juristes s’arrachaient jusqu’au 12 juin, les cheveux pour savoir comment modifier les institutions à temps au 1er janvier 2009 alors que le grand renouvellement des institutions (Parlement, Commission) a lieu traditionnellement à l’automne 2009. Et chacun avait à l’esprit que si un Etat membre avait la bonne idée de ne pas déposer tout de suite son instrument de ratification et de repousser ainsi l’application du Traité de Lisbonne au 1er novembre 2009, ce serait « idéal ».

La fin de la présidence tournante sur des conseils emblématiques pouvait conduire à une aberration dont se sont rendues compte, tout récemment, la plupart des Etats membres. Un Etat membre qui prenait la présidence de l’Union européenne ne présidait aucune des formations les plus prestigieuses (Affaires étrangères, Eurogroupe, Conseil européen) mais continuait de conduire tous les groupes de travail et les autres Conseils moins prestigieux… Ce qui, dans la plupart des gouvernements européens, — encore plus quand ils sont de coalition —, n’est pas sans poser de sérieux problèmes. Qui peut imaginer une présidence française sans Nicolas Sarkozy, Bernard Kouchner et Christine Lagarde. Ou une présidence allemande sans Angela Merkel, Frank-Walter Steinmeier et Peer Steinbrück.

Au niveau des institutions, la « vraie » perte effective est l’absence de renforcement du Haut représentant – et son entrée dans la Commission européenne.

Les procédures de décision

Lors du traité de Nice, 22 bases sont passées à la majorité qualifiée, et 13 devaient l’être à un stade ultérieur. Presque toutes l’ont été aujourd’hui.

Deux domaines sont passés automatiquement à la majorité qualifiée au 1er janvier 2007 :

– les fonds structurels et le fonds de cohésion (art. 161 CE, avec avis conforme du PE),

– l’adoption des règlements financiers, les règles relatives à la responsabilité des contrôleurs financiers, ordonnateurs et comptables (art. 279 CE, avec consultation du PE).

Et, dans le domaine justice – affaires intérieures, certains domaines sont passés automatiquement ou quasi-automatiquement en majorité qualifiée et/ou codécision à différentes dates (1er mai 1999 ou 1er mai 2004) : contrôle aux frontières, coopération administrative entre Etats membres, modèle type de visas. Les questions d’asile et d’immigration illégale l’ont été par une décision du 1er janvier 2005.

Passerelles « Justice Intérieur »

Deux « passerelles » existent en matière de justice affaires intérieures.

L’une permet la communautarisation de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le Conseil, statuant à l’unanimité, sur initiative de la Commission ou d’un Etat membre, après consultation du PE, peut déterminer tant les actions concernées que les conditions de vote (article 42 Traité UE).  Cette faculté n’a pour l’instant pas été utilisée.

La seconde permet d’appliquer la procédure de codécision pour les domaines « visas, asile, immigration », par décision du Conseil statuant à l’unanimité après consultation du Parlement (article 67 §2 du Traité UE). Passerelle appliquée fin 2004. Suivant les conclusions du Conseil européen, de novembre 2004, sous présidence néerlandaise (qui souhaitait avancer sur la question sans attendre le résultat des ratifications du traité Constitutionnel), le conseil des ministres de l’UE a en effet décidé de passer en codécision la plupart des dispositions sur l’asile et l’immigration illégale. Une décision adoptée en un temps record : préparée en Coreper, elle est avalisée en point A du Conseil des Ministres de la… Pêche, la veille de Noël (le 22 décembre 2004) et publiée au Journal officiel dans la foulée (JO L 396 du 31.12.2004). Une décision provisoire « dans l’attente de l’entrée en vigueur du traité constitutionnel ». En matière d’immigration, ainsi, seules les conditions d’entrée et de séjour des étrangers, et leurs droits de séjour d’un Etat membre à l’autre (immigration légale) restent décidées à l’unanimité.

Passerelle « sociale »

Le Conseil peut décider, à l’unanimité, de rendre applicable la procédure de codécision à trois domaines supplémentaires de la politique sociale (article 137.2) :

–          la protection des travailleurs en cas de licenciement;

–          la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs ;

–          les conditions d’emploi des étrangers en séjour régulier.

Seules les questions de sécurité sociale restent ainsi à l’unanimité.

Les coopérations renforcées

Une coopération renforcée ne peut être engagée qu’en dernier ressort et avoir pour objet de renforcer le processus d’intégration. Le Conseil doit en outre apprécier si les objectifs poursuivis dans le cadre d’une coopération ne peuvent être atteints “dans un délai raisonnable”.

Une coopération renforcée doit regrouper 8 Etats membres au minimum. Ce seuil, assez dissuasif quand l’UE comptait 15 Etats, ne constitue aujourd’hui qu’un peu moins d’un tiers des Etats ; il est assez facile à atteindre. Elle doit être ouverte à tous les Etats membres et respecter les compétences, droits et obligations des États qui ne prennent pas part à celle-ci.

Deux domaines sont protégés : la coopération ne peut affecter le marché intérieur (art. 14 § 2 Traité CE), ni la cohésion économique et sociale. Un domaine est interdit : la défense et les questions militaires.

Coopération renforcée « CE » (1er pilier)

Les États membres qui veulent instaurer entre eux une coopération renforcée adressent une demande à la Commission, qui « peut » soumettre au Conseil une proposition. Le Conseil décide à la majorité qualifiée. Un Etat ne peut opposer son veto ; il peut simplement saisir le Conseil européen. Mais, après cette évocation, le Conseil peut statuer à la majorité qualifiée sur le projet. L’avis conforme du Parlement européen est requis lorsque la coopération renforcée porte sur un domaine qui relève de la codécision.

Une fois la coopération mise en place, ne participent aux votes que les États qui y participent. Chaque Etat participant a ensuite le devoir d’appliquer les actes et décisions adoptés. Mais ceux-ci ne relèvent pas de l’acquis communautaire (ils n’ont donc pas à être acquis ou négociés avec les nouveaux Etats membres).

Coopération renforcée « PESC » (2e pilier)

La coopération renforcée est possible dans la politique extérieure et de sécurité commune (deuxième pilier), pour la mise en oeuvre d’une action commune ou d’une position commune.

Outre les conditions générales, la coopération renforcée doit respecter les principes, objectifs et orientations générales de la politique extérieure, ainsi que les décisions adoptées dans ce domaine, les compétences de la Communauté européenne et la cohérence parmi l’ensemble des politiques de l’Union et de son action extérieure.

Ces coopérations renforcées ne peuvent pas porter sur des questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

L’autorisation d’instaurer une coopération renforcée est accordée par le Conseil, après avis de la Commission et information du Parlement, notamment sur la cohérence de cette coopération renforcée avec les politiques de l’Union. Le Conseil décide à la majorité qualifiée. Mais chaque Etat membre dispose d’un simili droit de veto. Il n’est pas procédé au vote “si l’un des États membres s’oppose à l’adoption de la décision”. Le Conseil peut alors, à la majorité qualifiée, renvoyer la question au Conseil européen qui décide, lui, à l’unanimité.

Coopération renforcée « Justice Police » (3e pilier)

La demande est adressée à la Commission qui peut présenter au Conseil une proposition d’autorisation. Le Conseil autorise la coopération renforcée à la majorité qualifiée, après avis du Parlement européen. Il est possible de faire appel au Conseil européen. Mais, comme dans le 1er pilier, le Conseil ensuite prendre une décision définitive à la majorité qualifiée.

La demande de participation d’autres États est adressée à la Commission, qui doit émettre, dans un délai de trois mois, un avis accompagné éventuellement de recommandations spécifiques, ainsi qu’au Conseil à qui incombe entièrement la responsabilité de l’accepter, décision qu’il adopte à la majorité qualifiée.

Les Bases juridiques

C’est certainement là où le défaut d’un Traité. Mais on peut faire confiance au sens d’innovation qui, depuis le début des années européennes, a fait œuvre. Quand la première directive « déchets » (1975) a été instaurée, il n’y avait pas de politique d’environnement, et c’est sur la base du « marché intérieur » qu’elle a été instaurée. De même, la directive « Détachement des travailleurs » (1996) qui précise les conditions de paiement des salaires et conditions de travail des salariés détachés est basée sur la « libre prestation des services » et non sur la politique sociale. Quant à l’Agence européenne de Défense (2004), pourtant non prévue par les Traités, elle a été instaurée sur la base générale de la PESC 14 du Traité UE. Alors avec un peu de bonne volonté…

Les bases « générales »

Plusieurs bases juridiques, assez générales, permettent de fonder des actions, si on a une lecture moins rigide du Traité. Trois exemples.

• En matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), existe une base générale d’action, l’article 14 (unanimité) : « le Conseil arrête des actions communes. Celles-ci concernent certaines situations où une action opérationnelle de l’Union est jugée nécessaire. »

• Au niveau économique et social, la base « marché intérieur » de l’article 95 (codécision majorité qualifiée) suffit pour toutes les « mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Cela recouvre « la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux ».

• Enfin, il existe une base « balais » de l’article 308 (unanimité, consultation) : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil (…) prend les dispositions appropriées ».

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).