Tchétchénie, les fausses sanctions à la Russie, décryptage

(notes de réunion , janvier 2000 – non publiées)

(Chronologie des faits)

Au Sommet européen d’Helsinki le 10 et 11 décembre 1999, les 15 chefs d’État et de gouvernement de l’Europe prennent une décision, qualifiée de ferme vis-à-vis de la Russie :
Cela commence par « Le Conseil européen condamne et juge totalement inacceptables les bombardements intenses de villes tchétchènes ».
Cela finit par « le Conseil européen décide de tirer les conséquences de cette situation :
–    pour la mise en œuvre de la stratégie commune de l’Union européenne à l’égard de la Russie, qui devrait être réexaminée ;
–    pour l’accord de partenariat et de coopération, dont une partie des dispositions devraient être suspendues et les dispositions commerciales rigoureusement appliquées ;
–    pour le programme TACIS, l’autorité budgétaire est invitée à envisager le transfert de fonds de TACIS en faveur de l’aide humanitaire. Les dotations budgétaires pour 2000
devraient être limitées aux domaines prioritaires, à savoir les droits de l’homme, l’État de droit, le soutien à la société civile et la sûreté nucléaire.
Il invite la présidence et le Secrétaire général/Haut Représentant à notifier d’urgence cette décision et le contenu de la présente déclaration aux autorités russes, au niveau le plus élevé.
Il invite l’OSCE et le Conseil de l’Europe à revoir, chacun dans son domaine de compétence respectif, les modalités de leur coopération avec la Russie.

Au Conseil des affaires générales (24 janvier 2000)
Il faut deux mois aux 15 ministres des affaires étrangères pour appliquer ces mesures. Ce n’est que le 24 janvier que les Quinze,
réunis au sein du Conseil des affaires générales, pondent une déclaration. Qui paraît ubuesque…

Une déclaration toute en sinuosités. Les Quinze commencent par « se féliciter du déroulement démocratique des élections législatives ». La déclaration se poursuit en soulignant que
« la Russie constitue pour l’UE un partenaire de première importance ». L’Union européenne d’ailleurs « souhaiterait continuer à consolider et à développer ce partenariat stratégique à long terme
dans le but d’améliorer la sécurité et la stabilité en Europe et au-delà ». Ce n’est qu’au troisième paragraphe qu’apparaissent les mots « droits de l’homme, État de droit et liberté de
l’information et des médias ». Et au quatrième paragraphe, le Conseil avoue quand même que l’Union européenne « est vivement préoccupée par la poursuite de la violence en Tchétchénie et réitère sa
condamnation de l’usage aveugle de la force par les autorités russes qui a aggravé la situation humanitaire ». Mais, immédiatement effarée sans doute de cette position audacieuse, les paragraphes
suivants servent à atténuer cette petite pique. « Le Conseil ne conteste pas le droit de la Russie de préserver son intégrité territoriale » Il se satisfait que « M. Poutine a donné l’assurance
qu’il tiendrait l’UE pleinement au courant de la position de la Russie sur l’évolution de la situation et de la manière dont elle respecte les normes internationales ». Et ce n’est qu’à partir du
septième paragraphe que l’Union annonce les sanctions envisagées.

…. de la difficulté d’admettre des sanctions. Et encore les ministres des affaires étrangères tentent-ils d’amoindrir largement le coup. Comme le résume, alors, Hubert Védrine, le
24 janvier : « Le dialogue avec la Russie doit être poursuivi. Il est tout aussi important pour l’Union européenne que pour la France. Mais, en même temps, il faut que notre position soit
claire et sans ambiguïté, il faut que nous tenions compte de la position prise à Helsinki ».

Le problème en fait est bien là. Comment les ministres des affaires étrangères vont pouvoir se dépatouiller avec ce qu’on décidé, dans un élan un peu trop généreux, les 15 chefs d’États.
C’est ce que résume un diplomate portugais (le Portugal exerce la présidence de l’Union européenne actuellement) : « il ne faut pas contrarier les efforts en cours, il serait dommageable et contre
productif de faire quelque chose. (…) De toute façon si mesure budgétaire il y a, elle sera longue à avoir de l’effet, il faut compter un ou un an et demi.  (…) Quant à réduire le nombre
de contacts à haut niveau, alors qu’il y a deux représentants des ministres des affaires étrangères européens en ce moment en Russie ( ) c’est dur. En fait, toute la difficulté est de ne pas
déjuger ce qui a été fait à Helsinki ».
La Commission européenne, avec réalisme, préfère d’ailleurs ne pas parler de « sanctions », mais de « mesures ». Un de ses membres reconnaît que le catalogue initial de mesures était plus
important. Mais plusieurs États, dont la France, l’Espagne, l’Allemagne, étaient hostiles à des sanctions trop fortes. Seuls Britanniques et Danois, et dans une moindre mesure les Finlandais,
soutenaient une position plus allante. Il a donc fallu négocier.
Certains proches du dossier reconnaissent que « Le mandat d’Helsinki nous permettait d’aller plus loin sur les accords de coopération mais il n’y avait pas de volonté politique » et que si le
commissaire aux relations extérieures, l’anglais Chris Patten, n’avait pas fait le forcing « les ministres se seraient contentés du langage d’Helsinki sans mesures et basta ».

Le catalogue des sanctions
Six mesures sont prévues. Mais dont l’innocuité est aussi importante qu’une goutte d’eau non polluée dans un égout.

Trois sanctions sont financières

1° • La mesure la plus symbolique, la réorientation du programme Tacis ( ) vers les valeurs démocratiques et la société civile n’est pas encore effective. Et risque de ne pas l’être avant plusieurs
années. Certes la décision de principe est bien acquise. Mais reste à en préciser les modalités, qui ne pourront être fixées que lors d’un comité de gestion. Ce comité ne sera pas réuni en urgence.
Les premiers résultats pourraient n’être ainsi connus que dans quelques mois. Et encore ! Si réorientation il y a, elle ne concerne que les programmes exclusivement destinées vers la Russie, les
programmes de coopération transfrontalière avec les pays voisins (Ukraine, Belarus…) pourront continuer de se dérouler. Mais surtout cette réorientation ne concerne que le budget 2000. Or, ce
type de financement n’est réellement engagé que deux ou trois ans après l’année budgétaire où il est rattaché. Actuellement on en est ainsi à faire des appels d’offres sur les budgets 1998 et 1999
(cf. journal officiel du 21 décembre sur un appel à coopération transfrontalière pour des petits projets).
Quelques morts de plus, voire un ou deux premiers ministres de plus, traverseront la Russie avant que cette sanction soit effective !
Chiffres : Sur les 500 millions d’Euros du programme Tacis, 130 millions d’Euros vont à la Russie. 90 millions pourraient être réaffectés.

2° • Une deuxième sanction vise à ne pas reporter un supplément d’aide alimentaire de 1999 sur le budget 2000. Outre que cette mesure est très symbolique (environ 30 millions d’Euros), elle a
surtout que peu d’impact sur la Tchétchénie. De source diplomatique confirmée, on estime que cette mesure a davantage pour motif la lutte contre la mafia. A la Commission européenne, le
porte-parole de Chris Patten (commissaire aux Relations extérieures) se refuse à confirmer cette explication mais on estime que « les Russes n’ont plus besoin d’aide alimentaire, car ils ont une
très bonne balance des paiements et peuvent donc acquérir ces besoins sur le marché ».

3° • En fait, la seule sanction réellement entrée en vigueur est la surveillance plus stricte des accords commerciaux. Mais a-t-elle à voir vraiment avec la Tchétchénie ? Car les mesures de
rétorsion sont prévues même par ces accords quand un des partenaires ne le respecte pas. A la Commission, d’ailleurs, on reconnaît que « La mesure suit une logique commerciale, elle suit un
contentieux sur les taxes d’exportation qui existe depuis plusieurs années »Ainsi le 26 janvier, la Commission a proposé de « réduire de 20 % pour l’année 2000 (les plafonds) d’importations de
certains produits sidérurgiques en provenance de la Fédération russe ». Motivation : « Cette décision fait suite à l’instauration par la Fédération russe en avril 1999 d’un droit de douane
temporaire de 15% frappant ses exportations de ferraille et de déchets sidérurgiques. Une infraction patente par rapport aux engagements souscrits par la Fédération russe dans le cadre de l’accord
signé en 1997 entre la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier et la Fédération russe sur le commerce de certains produits sidérurgiques.  »

Les autres sanctions concernent surtout des suspensions de négociation :

4° – révision du plan de travail pour la mise en œuvre de la stratégie commune de l’Union européenne ;

5° – suspension de la signature d’un accord scientifique et technologique ;

6° – .suspension de l’examen d’une possible extension des systèmes de préférence généralisées vers la Russie (60 millions d’Euros sont concernés mais 120 millions d’Euros continuent d’être
applicables) ;
Dans ces cas, les accords ne sont pas annulés, c’est la formalisation ou la négociation de l’accord qui sont suspendus.

La (non) position du Conseil de l’Europe
Quant au Conseil de l’Europe, sa lâcheté devant la possible d’exclusion de la Russie n’a d’égal que son parler haut tant qu’il ne s’agit pas de voter. Ainsi, après laissé entendre, dans un rapport,
le 25 janvier, que la Russie pourrait être exclue de ses rangs, le lendemain l’assemblée parlementaire de l’institution a certes accouché d’une déclaration certes très combative mais aucun cas
d’une exclusion. Les conditions seront examinées à la prochaine session de l’Assemblée (3-7 avril).

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen à l'université Paris I Pantheon Sorbonne. Journaliste professionnel depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir). Auditeur de la 65e session de l'IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale).