Hongrie & Slovaquie. L’avocat général de la Cour précise le statut du chef de l’Etat dans l’UE

Nicolas Gros-Verheyde / Analyse, Clip, Droit international, Politique étrangère /

le président Solyom lors de sa visite à Komarno

(BRUXELLES2) Il y a quelques siècles, on aurait peut-être déclenché une guerre, au moins mobilisé les chars à la frontière… Aujourd’hui, on se contente d’aller à la Cour de justice européenne. L’avocat général de la Cour vient ainsi de rendre (mardi 6 mars) son avis sur une affaire qui avait empoisonné les relations entre Slovaquie et Hongrie : l’interdiction par la Slovaquie de l’entrée sur son territoire du président hongrois. Un avis qui donne raison au premier des protagonistes – la Slovaquie. L’avocat général, Yves Bot, estime ainsi qu’il n’y a pas manquement à une règle communautaire quelconque, ni même d’abus de droit. Mais ces conclusions méritent une lecture attentive.

Des conclusions très constitutionnelles

Le magistrat va plus loin qu’un simple avis sur la possibilité ou non pour un Chef d’Etat de se prévaloir de la libre circulation, il analyse de près à l’exercice de la compétence étatique, de la diplomatie au regard du droit communautaire. C’est à notre connaissance la première fois que la Cour a à se prononcer sur un cas de cette espèce. Tout l’intérêt de l’affaire est de tracer une ligne entre ce qui ressort de la diplomatie – compétence réservée des Etats membres – ce qui ressort de la libre circulation – compétence réservée au droit communautaire – et ce qui ressort des “bonnes” relations entre Etats – qui n’est plus alors seulement de la diplomatie mais peut être contrôlée par la Cour. L’avocat général précise d’ailleurs – alors qu’il n’y était pas tout à fait tenu, mis à part une question de la Hongrie. C’est aussi une des premières fois où les principes de répartition des compétences prévus par le Traité de Lisbonne servent ainsi de fondement primordial à tout un raisonnement. Enfin, ils sont rares les cas où un Etat porte plainte contre un autre : ils se comptent sur les doigts … d’une main (voir ci-dessous).

NB : Hasard des hasards, ces conclusions sont tombées juste avant la décision de la Commission européenne de poursuivre la Hongrie sur l’indépendance de sa banque centrale et son fonctionnement judiciaire. Comme disait le grand Jacques (Chirac), les “emm… ca vole en escadrille”.

L’histoire d’un petit coup de sang entre deux pays “frères”

L’histoire remonte il y a presque 3 trois ans. Le président de la République hongroise, c’était alors La?szlo? So?lyom, avait prévu de se rendre, le 21 aou?t 2009, en Slovaquie à Komárno, ville frontière avec Komarom (en Hongrie). Une visite qui ne devait pas vraiment au hasard. La tension entre les deux pays était remontée d’un cran après les déclarations des uns et des autres. La visite se situait d’ailleurs au lendemain de la fête nationale hongroise, et il s’agit d’inaugurer une statut à la gloire de St Etienne, le roi hongrois. Et, clairement, c’était un geste de soutien à une minorité hongroise résidant dans un pays voisin, sur un territoire qui a longtemps fait partie de la Hongrie.

De faux prétextes de part et d’autre pour cacher une affaire d’Etat

Après quelques contacts diplomatiques, les autorités slovaques d’un commun accord (président de la république, Premier ministre, président du Parlement) refusèrent la visite estimant que la date choisie était malvenue. Elle correspond à l’entrée des troupes du Pacte de Varsovie pour mater la révolution pacifique entamée par les communistes tchécoslovaques, intervention auquel ont participé les troupes hongroises. Un prétexte plutôt qu’un problème ; la Hongrie n’a eu dans cette opération qu’un rôle mineur et, politiquement, ses dirigeants de l’époque ont plutôt exprimé leur désaccord sur cette opération (*). Les autorités invoquèrent également – dans une note verbale diplomatique – « des raisons tenant à des risques pour la sécurité, sur la base des dispositions de la directive 2004/38 » sur la libre circulation des citoyens. Une argumentation qu’ils retireront rapidement. Une « formulation malheureuse » estimant la mention de la directive 2004/38 « juridiquement dépourvue de pertinence ». Les Hongrois soutenaient au contraire qu’il s’agissait juste de l’exercice du droit à la libre circulation et ont décidé de porter plainte devant la Cour. Une argumentation qui ne résiste pas longtemps à un examen juridique : la visite de So?lyom n’avait rien d’un séjour au soleil…

La compétence de la Cour

Cela peut paraître une évidence. Mais le premier réflexe de l’avocat général est d’affirmer sa compétence sur ce domaine qui est éminemment. La Cour est « parfaitement compétente (puisque) le différend (entre les deux pays) repose bien sur une prétendue violation du droit de l’Union ». Il aurait pu très bien s’éliminer tout commentaire, et se prévaloir d’une exception totale de regard de la Cour sur les relations diplomatiques. Le fait d’aller plus à fond dans le raisonnement est déjà un indicateur. Rien – ou peu de choses – n’échappe au contrôle des juges de Luxembourg.

La diplomatie, domaine réservé

Seule la circulation des citoyens est régie par le droit de l’Union. La position d’un chef d’État est « spécifique et ne peut être confondue » avec un simple citoyen ; cette spécificité « réside essentiellement dans leur qualité d’organe suprême de l’État, représentant, personnifiant et engageant celui-ci au niveau international ». Une visite d’un chef d’Etat dépend du « consentement de l’État d’accueil et des modalités définies par celui-ci, dans le cadre de sa compétence, et ne peuvent pas être appréhendées en termes de liberté de circulation ». Elles ressortent de la « compétence réservée des Etats membres ». C’est le principe de la compétence d’attribution de l’Union. Et « Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ». Le domaine des relations diplomatiques reste donc « du ressort des États membres, dans le respect du droit international ». Les déplacements des chefs d’État (des Etats membres), y compris leur entrée sur le territoire d’autres États membres, dans (certaines) circonstances.

Distinguer une visite privée d’une visite publique

Le Chef d’Etat est aussi un citoyen de l’UE et a droit à la libre circulation. L’avocat général cerne ainsi deux critères négatifs qui permettent de distinguer la visite privée de celle du Chef d’Etat. Ce pourrait être « une visite qui se limiterait à des intérêts purement privés (ou) d’une visite effectuée incognito ». Lorsqu’un chef d’État se déplace dans le cadre d’une visite publique, « il ne peut jamais le faire à titre tout à fait personnel dans la mesure où c’est avant tout la collectivité qu’il représente qui est accueillie par l’État qui le reçoit ». En l’occurrence, c’est bien dans l’exercice de ses fonctions de président de la Hongrie, et non en sa seule qualité de citoyen de l’Union. En l’occurrence, ce n’est pas le cas, c’est « une visite à caractère public ».

Tout n’est pas permis

Non content d’avoir précisé cette solution, l’avocat général pose cependant une limite à une “compétence réservée”. Même en matière de la compétence réservée, un Etat ne peut agir totalement librement. Il « ne devrait pas exercer leur compétence en matière diplomatique d’une manière qui pourrait aboutir à une rupture durable des relations diplomatiques entre deux États membres. Une telle rupture serait, en effet, incompatible avec le processus d’intégration visant à créer, selon les termes figurant dans le préambule du traité UE, «une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe» et constituerait un obstacle à la réalisation des objectifs essentiels de l’Union, dont celui de promouvoir la paix ». Si il y a une « paralysie persistante des relations diplomatiques entre deux États membres » et seulement dans ce cas-là, cette situation « relèverait du droit de l’Union ». Car elle est « contraire à l’engagement pris par ceux-ci d’entretenir des relations de bon voisinage qui est consubstantiel à leur décision d’adhérer à l’Union ».

L’avocat général ne tire pas ce propos tout à fait ex nihilo, Il y avait été invité par la Hongrie qui avait demandé à ce que la Cour s’exprime sur le fait qu’on recourt au droit de l’Union « pour exprimer une hostilité sur le plan politique au moyen de mesures restrictives de la liberté de circulation des citoyens est contraire aux valeurs les plus fondamentales de l’Union ». Ce faisant, il donne en partie, dans une toute partie, raison à la Hongrie d’avoir saisi la Cour. En l’espèce, nul besoin de détailler davantage sur ce sujet. Quelques jours après l’incident, le 10 septembre 2009 à Szécsény (en Hongrie), les Premiers ministres hongrois et slovaque se réconcilièrent, un «aide-mémoire» fut adopté en vue de « clarifier pour l’avenir certaines modalités pratiques des visites officielles et non officielles dans les deux États ». Il n’y avait donc pas alors de “paralysie persistante” obligeant l’avocat général à en tirer de plus amples conséquences.

Un Etat porte plainte contre un autre, c’est rare, extrêmement rare

Il est extrêmement rare qu’un Etat porte plainte contre un autre devant la Cour en manquement. En général, c’est la Commission européenne qui se charge de cette tâche. L’Etat ou les Etats concernés s’activant discrètement auprès de l’institution pour qu’elle agisse. En l’occurrence, la Commission a bien été saisie par la Hongrie. Mais celle-ci a refusé d’introduire un manquement. « Notre analyse était négative » a confirmé à B2 un responsable du service juridique de l’UE.

Selon les informations communiquées par la Cour à B2, il y a cinq cas en tout dans l’histoire de l’Union (à part le cas hongrois, 6 avec celui-ci). Et la Cour n’a réellement eu à se prononcer qu’à trois reprises. Et bien souvent, le plaignant a été débouté.

Le premier jugement survient à l’occasion d’un litige de pêche entre Royaume-Uni et France, sur la réglementation, la non notification des mesures unilatérales de conservation des ressources de pêche (affaire 141/78). Le second se prononce sur l’obligation de mise du vin en bouteilles dans la région de production (Rioja), c’est la Belgique qui porte plainte contre l’Espagne, son recours est rejeté (affaire C-388/95). Le troisième, cette fois à l’initiative de l’Espagne contre le Royaume-Uni, tranche la question de la composition du corps électoral de Gibraltar pour les élections du Parlement européen ; la Cour donne raison au Royaume-Uni (affaire C-145/04).

Deux autres affaires ont été introduites à la Cour mais le plaignant s’est ensuite désisté en cours de route. L’Espagne contre le Royaume-Uni sur la taxation discriminatoire du Scherry en provenance d’Espagne (affaire C-349/92) et l’Irlande contre la France en matière agricole (affaire 58/77).

Télécharger les conclusions dans Docs de B2

(*) Lire : le rôle de la Hongrie dans l’opération Danube : minimal

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