L’article 22 du Traité : une exception à l’élection européenne pour les Britanniques ?

(B2) Une nouvelle s’est répandue comme une traînée de poudre dans la presse britannique ces dernières heures : L’article 22 du Traité permettrait de déterminer une exception à la tenue d’élections européennes. Ce qui permettrait ainsi de repousser au-delà du 30 juin 2019 la date ‘officielle’ du Brexit. Est-ce exact ?

Cette information a notamment été reprise par notre collègue du Guardian.

L’article 22 permet-il une dérogation pour faire élire des députés britanniques ?

Non. Nous avons vérifié… Il semble y avoir une ‘petite’ erreur d’interprétation chez nos collègues britanniques. L’article 22 du Traité ne concerne pas les élections européennes en soi, il autorise le droit de vote des citoyens européens dans un autre pays européen que celui dont il a la nationalité pour les élections (municipales ou européennes). Ce n’est qu’en complément de cette disposition que le Traité attribue au Conseil le soin de déterminer des mesures dérogatoires, et non au principe de l’élection elle-même.

« Sans préjudice des dispositions de l’article 223, paragraphe 1, et des dispositions prises pour son application, tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités, arrêtées par le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient.

On ne peut établir, à partir de cette seule disposition, une base pour permettre d’adopter un régime dérogatoire aux élections européennes en Grande-Bretagne.

Une autre disposition

En revanche, il existe une disposition, à l’article 14 du Traité, qui permet au « Conseil européen à l’unanimité, sur initiative du Parlement européen et avec son approbation, [d’adopter] une décision fixant la composition du Parlement européen ». Mais celle-ci est soumise au respect de deux principes : 1° Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l’Union. 2° « La représentation des citoyens est assurée de façon dégressivement proportionnelle ». Cela pourrait nécessiter de modifier le Traité pour insérer une disposition temporaire pour les Britanniques : c’est possible avec une procédure accélérée (procédure ‘ordinaire’, sans convocation d’une Convention, comme le prévoit l’article 48), mais cela suppose une procédure de ratification ensuite dans chaque pays. Un peu complexe…

Impossible n’est pas européen

Il va encore falloir interpréter tout ceci. Mais je fais confiance aux juristes, ingénieux, européens pour trouver une solution. L’expérience dans le passé a prouvé que tout ce qui est impossible un jour, devient possible le lendemain, en trouvant une astuce dans un coin du traité, voire dans le droit international… Les mêmes qui vous avaient expliqué doctement le cœur sur la main que c’était impossible venant ensuite vous expliquer le contraire, le sourire aux lèvres.

(Nicolas Gros-Verheyde)

Mis à jour – complété sur la modification du Traité

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(crédit : MOD UK)

Brexit ! Quelle procédure pour le retrait ? Quand est-ce applicable ?

(crédit : MOD UK)

(crédit : MOD UK)

(BRUXELLES2) La date du 23 juin et du référendum britannique se rapproche. Et, malgré un sentiment rassurant, il est totalement imprévisible de faire un pari sur le Oui ou le Non. La sortie d’un Etat membre de l’Union européenne est, donc une inconnue réelle au plan politique. Qu’en est-il au plan juridique ? B2 fait le point.

Y-a-t-il des dispositions prévues ?

Oui. Depuis le Traité de Lisbonne, l’hypothèse de sortie d’un Etat membre de l’Union européenne est mentionnée explicitement, ainsi que la procédure qui doit être suivie (1). C’est l’article 50 du Traité de l’UE qui en prévoit le principe : « Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union. » Quelques modalités sont également fixées, assez succinctes.

Quelle est la procédure à suivre ?

En premier lieu, c’est à l’État membre concerné de « notifie(r) son intention au Conseil européen ». C’est cette notification qui démarre, officiellement la procédure.

Deuxièmement, le Conseil européen se prononce et adopte alors des « orientations ».

Troisièmement, « À la lumière » de ces « orientations », une négociation s’engage. Elle doit aboutir à un accord fixant les « modalités du retrait » est « négocié et conclu » en tenant compte « du cadre de ses relations futures avec l’Union ».

Comment est négocié cet accord ?

Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. C’est-à-dire : conclu « au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen ».

Quel est l’objectif de fixer l’accord ?

Ce n’est pas fixé par le Traité. Selon nos éléments, il s’agit en particulier de fixer le sort des contributions diverses et variées au budget communautaire, de déterminer le sort de la participation à certains appels d’offres des entreprises britanniques, du sort des subventions reçues (Jusqu’à quand seront attribués les fonds ? De quelle façon ? Qui contrôlera les fonds ?), du sort des agents et fonctionnaires de nationalité britannique, du versement des pensions aux anciens agents britanniques, du règlement des différents, etc.

Quand cessent de s’appliquer les dispositions européennes ?

Les traités « cessent d’être applicables » dans un délai fixé par le traité. Trois hypothèses sont envisagées :

1° « la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ». NB : elle peut être très éloignée dans le temps ou plus courte, au choix.

2° un délai de « deux ans après la notification » – si aucun traité n’a pu être conclu à temps.

3° un autre délai. Les Chefs d’Etat et de gouvernement (le Conseil européen) peuvent décider « en accord avec l’État membre concerné », de prolonger ce délai de deux ans. La procédure n’est pas fixée : ce peut être à une réunion du Conseil européen ou par procédure écrite. Deux conditions : tout d’abord, cette décision doit être prise « à l’unanimité » ; elle est donc soumise à un droit de veto de n’importe quel état membre. Ensuite, elle doit intervenir, avant le délai automatique de deux ans (ce peut être à J-1 !). Aucun délai final n’est fixé. Le Conseil européen est souverain. La prolongation peut être de quelques mois ou quelques années. Et rien n’exclut non plus que cette décision soit plusieurs fois modifiée (pour prolonger le délai).

Ce délai peut-il être très long ou in aeternam ?

En théorie, oui. Mais cela parait impensable, au plan politique, qu’un gouvernement britannique puisse ne pas respecter, rapidement, la volonté exprimée dans un référendum. Mais il n’est pas impossible de penser à une autre solution. On peut ainsi très bien envisager qu’un nouveau gouvernement britannique, dans un autre contexte géopolitique, organise un nouveau référendum pour annuler le premier… et rester au final dans l’Union européenne.

Comment se passe concrètement la sortie ?

On ne sait pas. Aucun texte officiel (règlement, communication, note …) n’est venu préciser, de façon officielle, le déroulement concret de cette procédure de sortie qui est hautement sensible et très politique…

(Nicolas Gros-Verheyde)


Comment sont calculés les votes durant cette procédure ?

La voix du Royaume-Uni ne comptera pas. « Le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent » précise l’article. Une phrase qui donne quelques arguments à ceux qui pensent comme Alain Lamassoure qu’il faut retirer le droit de vote à tous les responsables britanniques dans les institutions dès le lendemain d’un vote « pour le retrait de l’Union européenne » (lire : Et si le Brexit arrive… On en reparle le 24 juin ! La méthode de la taupe… ).


(1) Cela ne signifie pas — contrairement à ce que disent certains — qu’elle n’était pas possible auparavant. Le traité de Lisbonne étant un traité international, il obéit en cela aux règles posées par le Traité de Vienne. Désormais il y a des règles « communautaires » qui s’appliquent.

Angela Merkel et David Cameron en conversation 'bilatérale' lors du sommet des 18 et 19 février (crédit : service de presse de la Chancellerie fédérale)

L’accord anti-Brexit du Conseil européen. Premières questions, premières réponses

Angela Merkel et David Cameron en conversation 'bilatérale' lors du sommet des 18 et 19 février (crédit : service de presse de la Chancellerie fédérale)

Angela Merkel et David Cameron en conversation ‘bilatérale’ lors du sommet des 18 et 19 février (crédit : service de presse de la Chancellerie fédérale)

(B2) Le texte pondu par les sherpas et les juristes, puis approuvé par les dirigeants européens lors du sommet européen, vendredi (19 février), pour faire face au risque de Brexit britannique, est d’une finesse imparable et est particulièrement complexe. Difficile de dire ce qu’il contient réellement. C’est d’ailleurs l’objectif : pouvoir se prêter à plusieurs interprétations politiques, contraires. Voici un premier décryptage…

Le Royaume-Uni obtient-il un statut spécial de l’UE ?

Disons plutôt que ce statut « spécial » est désormais écrit noir sur blanc. Le Royaume-Uni a déjà dans les faits un statut spécial car il ne participe pas à plusieurs des politiques importantes de l’UE : la monnaie unique et la Zone Euro, l’espace sans frontières Schengen et le contrôle des frontières (Frontex, etc.), la coopération policière et judiciaire (sauf quelques politiques qu’il a décidées volontairement de rejoindre), la politique de justice et d’affaires intérieures (où il dispose d’un opt-in, décision d’application volontaire). Il ne vote pas aux réunions de l’Eurogroupe ou à la Banque centrale européenne. Il ne vote pas lors de nombreuses discussions au conseil des ministres de l’Intérieur et de la Justice. Il dispose également d’une exception, plus symbolique, à l’application de la Charte des droits fondamentaux au sein du Royaume-Uni. A noter que Londres n’a plus d’opt-out (exception) à la politique sociale européenne. Négocié par John Major et consacré dans le Traité de Maastricht, il a été abandonné par Tony Blair, après les élections générales de 2007 remportées par les travaillistes.

Les dispositions négociées par le Royaume-Uni peuvent-elles être utiles / utilisées par d’autres ?

Oui et non. Il y a des dispositions spécifiques au Royaume-Uni : le statut spécial notamment. Mais il y a en d’autres qui sont générales : la possibilité donnée aux parlements nationaux d’intervenir dans le débat européen, l’indexation des allocations familiales, l’utilisation du frein d’urgence dans le versement de l’aide sociale. C’est bien pour cela qu’il faut une modification juridique (traité ou réglementation).

Y-a-t-il un risque de dérapage ultérieur ?

Incontestablement le jeu britannique consistant à mettre en place un référendum en menaçant de quitter l’Union est un mauvais signe donné à l’Europe. Mais il pourrait tout aussi bien être utilisé comme un ressort pour faire redémarrer le moteur de l’intégration européenne qui est pour l’instant grippé (lire God save the Queen ! L’Europe à la veille d’une révolution politique ?). Le Royaume-Uni a toujours été de, par son histoire, un ’empêcheur de tourner en rond’. Pour le bien ou le mal de l’Europe… Plus inquiétant est la faible atonie du couple franco-allemand qui n’arrive pas à engranger des idées et initiatives nouvelles, la méfiance qui s’est installée, y compris au sein des Etats fondateurs (entre France et Allemagne, Italie et Allemagne, Italie et France, etc.), et le manque de solidarité patente sur le continent (1).

Le Royaume-Uni pourra-t-il suspendre toutes les aides sociales des migrants ?

Un mécanisme d’alerte et de sauvegarde va être mis en place. Il permettra de limiter  le bénéfice de certaines allocations dues aux travailleurs européens résidant sur le territoire, dans une période limitée. Cette possibilité est strictement encadrée. 1° Elle ne peut être déclenchée qu’en cas d’afflux massif de travailleurs « provenant d’autres Etats membres d’une exceptionnelle magnitude durant une période importante » qui peut affecter les « aspects principaux de son système de sécurité sociale ». 2° Elle n’est pas automatique et reste sous le contrôle commun. L’Etat doit notifier à la Commission et aux Etats membres le problème, avec un argumentaire développé. La Commission prépare alors une proposition, suite à la réunion du collège des commissaires. L’autorisation est ensuite donnée par le Conseil des ministres de l’UE (composé de tous les Etats membres). 3° Cette exclusion ne concerne que les allocations non contributives (aide sociale, etc.) et non pas celles liées à une contribution (cotisation sociale, impôt, etc.) et au travail (remboursement des frais maladie, chômage, retraite, etc.). 4° Elle peut être « graduée » d’une totale exclusion à une exclusion limitée à un certain montant. 5° Elle ne concerne que les travailleurs récemment arrivés dans le pays pour une durée limitée (période de 7 ans au maximum). 6° La période de limitation des aides sociales est elle-même limitée à 4 ans.

Ce mécanisme de sauvegarde est-il accessible aux autres Etats membres ?

Oui. C’est un mécanisme général qui est mis en place, par un amendement au règlement 492/2011 qui régit la libre circulation des travailleurs des Etats membres au sein de l’UE. Tout Etat confronté donc à un tel problème pourra invoquer la clause d’alerte et de sauvegarde.

Le Royaume-Uni pourra-t-il aussi limiter les allocations familiales ?

Oui, selon le nouveau système, le Royaume-Uni aura la possibilité d’indexer le montant des allocations familiales versées à un parent dont les enfants résident dans un autre pays au montant qu’il aurait touché dans le pays de résidence des enfants. Cette disposition peut être permanente et non pas limitée dans le temps. Autrement dit : si un enfant d’un travailleur polonais ne réside pas en Grande-Bretagne mais en Pologne, l’allocation pourra être limitée au montant versé normalement versée en Pologne.

Cette « indexation » est-elle limitée au Royaume-Uni ? Concerne-t-elle d’autres prestations ?

Tous les autres pays pourront décider d’utiliser cette indexation à partir du 1er janvier 2020. Ce sera inscrit dans une modification du règlement ‘sécurité sociale’ (883/2004). Plusieurs pays (Allemagne, Danemark, Pays-Bas et même France) ont indiqué, de façon plus ou moins formelle, l’intention d’utiliser cette disposition. En revanche, seules les allocations servies aux enfants sont ainsi limitées. Les autres prestations dites ‘exportables’ (qui peuvent être servies dans un autre pays que celles du pays où on a obtenu le droit) ne sont pas concernées par l’indexation, notamment les pensions de retraite. C’est écrit noir sur blanc dans l’accord. Exemple : le Royaume-Uni devra continuer de verser à ses pensionnés partis au soleil en Grèce, à Chypre, ou en Espagne le montant de la retraite dont ils auraient bénéficié s’ils étaient restés au pays, et non le montant de la retraite servie à des Grecs, Chypriotes ou Espagnols…

Les Etats ont-ils la possibilité de refuser des chômeurs ?

Oui. Cette mesure est déjà valable et inscrite dans le règlement ‘sécurité sociale’. Le Royaume-Uni (comme les autres Etats) peuvent déjà l’appliquer (et l’appliquent déjà). Le droit des « personnes non actives » à résider dans un autre Etat membre est en effet limité. Un Etat membre peut exiger d’avoir des « ressources suffisantes pour eux et leur famille » et de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’Etat membre de résidence. L’Etat membre a la possibilité de refuser le bénéfice des aides sociales aux personnes qui exercent leur droit à la libre circulation « dans le seul but d’obtenir une assistance sociale alors qu’ils n’ont pas de ressources suffisantes pour obtenir le droit de résidence ».

Le dispositif exige-t-il une modification du Traité ? Immédiatement ?

Oui selon Cameron, Non selon Hollande. Tous les deux ont (un peu) raison. En effet, le dispositif « anti-brexit » sera immédiatement valable après un ‘Oui’ au référendum. Mais il ne sera intégré dans les Traités que lors de leur « prochaine révision ». C’est un dispositif qui avait déjà été utilisé pour le Non Irlandais. On avait intégré les modifications demandées lors du traité d’adhésion de la Croatie. Or aujourd’hui, il n’y a pas de traité d’adhésion en passe d’être signé à une brève échéance. L’adhésion qui aurait pu être la plus rapide — celle de l’Islande — a été abandonnée. Les deux ‘dossiers’ les plus favorables sont le Montenegro et la Serbie. Mais il faudra encore plusieurs années avant de parfaire le dispositif d’adhésion : pas avant 8 ou 10 ans… Quant à une autre modification ‘ordinaire’ des traités, aucune n’est actuellement ni engagée, ni même esquissée. Si certains pays choisissent une voie d’approfondissement sur un sujet précis, ils pourraient en outre le faire non via les traités européens mais par un traité ad hoc. A noter que certaines dispositions de l’accord ne nécessitent pas de modification de traité mais uniquement au plan réglementaire, notamment en matière sociale (c’est le règlement ‘sécurité sociale’ qui doit alors être modifiée). Décision qui doit être prise à l’unanimité du Conseil

Ces modifications demandées peuvent-elles être intégrées par voie simplifiée ?

Oui pour une bonne part. Le traité de Lisbonne a prévu (article 48 TUE) deux méthodes pour réviser les traités : la voie ordinaire (avec Conférence intergouvernementale et CIG) et la voie simplifiée (via une décision du Conseil européen). Cette voie ne peut être choisie que pour les politiques ‘internes’, par exemple les questions sur la gouvernance économique ou sur la compétitivité. Les questions relatives à la souveraineté (notamment l’union sans cesse plus étroite) ne peuvent normalement être modifiées sous la procédure simplifiée.

Est-ce que ce texte va permettre aux Britanniques de voter Oui ?

Franchement à lire le texte, non. Ce texte est très intelligent, très fin. Mais sans doute trop pour être aisément compréhensible. Comme le dit assez bien François Hollande : dans un référendum « il y a des arguments irrationnels, passionnels, qui jouent, il y a des arguments parfois de conception de la nation ». La campagne commencée outre-manche illustre bien cet adage. Tout y passe : avec le Brexit, les Britanniques seront mieux protégés contre le terrorisme, contre les migrations, etc. Maintenant tout dépendra en fait du talent de ‘batelage’ des uns et des autres. David Cameron est un formidable bateleur. Il ne faut pas le négliger. Mais il aura face à lui d’aussi redoutables batteurs de campagne. Le plus connu est (notre ancien confrère) et aujourd’hui maire de Londres, Boris Johnson. Mais il y en a d’autres.

Y-a-t-il un plan B si le Royaume-Uni dit ‘Non’ ?

Officiellement tout le monde dira qu’il n’y a pas de plan B si le Royaume-Uni répond ‘Non’ à l’adhésion. Le porte-parole en chef de la Commission l’a répété encore lors du point de presse quotidien. « Nous n’avons pas de plan B ». Un spécialiste de la question de la Commission a précisé : « Nous n’avons pas de papier ». Dans les faits, le référendum étant assez proche (23 juin), et le résultat pour le moins équivoque, l’hypothèse d’un départ britannique est dans toutes les têtes. Ne serait-ce que pour définir, quelle règle est applicable au plan juridique ?

Un vote ‘Non’ signifie-t-il un départ immédiat de l’UE ?

Un ‘non’ au maintien dans l’Union européenne ne signifie pas immédiatement un départ de l’UE. Il peut s’ensuivre une période, plus ou moins longue, permettant au Royaume-Uni de quitter l’Union européenne mais de conserver un rôle de pays associé, au sein de l’espace économique européen (comme la Norvège par exemple). Donc de renégocier son rôle au sein de l’UE.

Quelle est la procédure en cas de départ de l’UE ? 

La procédure de départ d’un Etat membre est fixée à l’article 50 du Traité de l’UE. « L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen ». S’engage alors une phase de négociation afin de conclure un accord qui fixe tant les modalités de retrait que les relations futures avec l’Union. C’est un accord de droit international qui est donc conclu par le Conseil – à la majorité qualifiée (le Royaume-Uni n’aura alors plus le droit de vote lors de la décision). Tandis que l’avis positif du Parlement européen est requis.

1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.

2. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.

3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent.

(article 50.1 à 50.4 du Traité de l’UE)

L’anglais resterait-il langue officielle de l’Union en cas de départ britannique ?

Oui l’anglais reste la langue officielle en Irlande comme à Malte.

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) On ne peut pas accuser Londres d’être pour quelque chose dans la crise des frontières qui oppose en ce moment les pays de première ligne (Grèce, Italie, Malte), les pays de transit (Balkans membres et non membres de l’UE), les pays d’accueil du cercle germanique (Allemagne, Autriche, Danemark, Suède), le front du refus des pays de Visegrad et les pays de l’Ouest qui sont plutôt là en spectateurs.

Sur l’impact en matière de défense du départ (possible) du Royaume-Uni : Brexit. Le Britannique est-il nécessaire à l’Europe de la défense ?

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