Le voyage à Moscou de Josep Borrell : légitime, nécessaire, utile ?

(B2) Le déplacement de Josep Borrell début février à Moscou avait suscité une vague de critiques. Mais in fine, il n’a peut-être pas été aussi inutile. Et ceux-là qui pouvaient le critiquer s’en féliciteraient presque aujourd’hui…

Josep Borrell (crédit : Conseil de l’UE)

La poussière retombée, on peut se poser quelques questions sur le sens du voyage à Moscou du chef de la diplomatie européenne : 1. Fallait-il y aller ? 2. Le moment était-il bienvenu ? 3. Le Haut représentant de l’UE avait-il informé les ministres ? 4. S’est-il concerté auparavant avec eux ? 5. A-t-il failli à sa mission ? 6. Les critiques étaient-elles justifiées 7. Étaient-elles majoritaires ? 8. Ce voyage a-t-il été in fine utile ? 9. Quel jeu jouent les Russes ?

Fallait-il y aller ?

Oui, il fallait y aller. Si un diplomate ne va pas voir les fripons, méchants et autres mécréants, ce n’est pas un diplomate, c’est un inutile paltoquet. Le boulot du diplomate est justement celui-là, d’aller voir ce que ne peuvent rencontrer officiellement les autres responsables politiques.

Le moment était-il bienvenu ?

À cette question, on peut répondre par une autre : y-a-t-il des moments bienvenus avec les Russes ? Au moment de l’emprisonnement de A. Navalny et de nombreux manifestants, le moment pouvait paraitre justifié. Ne pas y aller et se contenter de quelques paroles prononcées de loin, était certes plus commode et sans risque. Mais l’effet aurait été encore plus limité. De plus, en amont d’un débat prévu au Conseil européen de mars sur les relations entre l’Union européenne et la Russie, il pouvait être nécessaire de prendre la température.

Le Haut représentant a-t-il reçu un feu vert avant d’aller à Moscou ?

Oui. Josep Borrell a bien informé les ministres des Affaires étrangères, comme les autres membres de la Commission européenne, dont il fait partie, le 27 janvier, de sa volonté d’aller à Moscou. Ce afin de « préparer l’échange de vues des dirigeants de l’Union » prévu en mars. Le Haut représentant n’a pris personne en traitre. Cette position avait d’ailleurs été définie depuis la réunion informelle des ministres des affaires étrangères (gymnich) de mars 2020 à Zagreb, une position de l’UE claire et affirmée, qui reposait sur les cinq principes de discussion définis antérieurement (2016).

Plus précisément, a-t-il reçu un mandat des États membres ?

Oui et non. Cela dépend parce qu’on entend de ‘mandat’. Si le consensus n’était pas atteint autour de la table, il y avait (mises à part certaines ‘réserves’ ou ‘oppositions’) un certain consensus autour de la table des ministres pour ce voyage. Le message était aussi clair : faire part aux autorités russes des préoccupations européennes dans l’affaire Navalny, comme dans l’absence de progrès dans le dossier ukrainien. Mais au sens formel du terme, il n’avait pas de mandat pour y aller.

A-t-il délivré le message attendu ?

Oui. Le message européen à la Russie sur le cas ‘Navalny’ a bien été passé. Si nos informations sont exactes, il a d’ailleurs constitué une bonne moitié de l’heure et demie de discussion entre Serguei Lavrov et Josep Borrell. Discussion heurtée, difficile, au dire de témoins. « Dès qu’on touche au cas Navalny, on touche à une question de souveraineté nationale », confirme un interlocuteur européen. Lavrov l’a dit vertement au représentant européen. Qui ne s’est pas laissé démonter. La question du non-respect des accords de Minsk et de la situation en Ukraine, près de sept ans après le début du conflit, a aussi été abordée. Autant dire que Lavrov n’était pas d’une humeur badine quand il est arrivé en conférence de presse, et n’avait qu’une envie : se farcir ‘l’emmerdeur’ européen…

Le Haut représentant a-t-il débordé de son rôle ?

Cette question est en fait éminemment politique. Cela dépend comment on conçoit le rôle du Haut représentant. Est-il juste un simple exécutant, fidèle, de la volonté des États membres ? Ou a-t-il une certaine marge de manœuvre ? En gros, est-ce juste un porteur de message ou un véritable diplomate en chef. Au sens du traité européen, il est certes chef du service diplomatique européen et chargé de représenter l’Union européenne à l’extérieur. Donc il jouit d’une autonomie formelle. Mais cela n’en fait pas pour autant le chef de toutes les diplomaties européennes, qui gardent leur indépendance sur ce point, leurs préférences et leurs ‘caveats‘. La politique étrangère reste une chose avant tout nationale. Dans la réalité, le Haut représentant doit, donc, en permanence jongler entre les différentes positions (exprimées ou non exprimées), repérer là où il a des marges de manœuvre pour agir (et celles où il n’en a pas). En l’espèce, on ne peut pas dire que Josep Borrell ait été au-delà de ses compétences. Ceux qui prétendent le contraire sont ceux qui, soit n’ont pas lu le traité, soit l’ont très bien lu, mais ne veulent pas une Europe active en matière de politique étrangère.

Pourquoi la conférence de presse a laissé une impression désastreuse ?

C’est sans doute le moment le plus fragile de la visite. Cette conférence de presse, au terme de la discussion entre S.Lavrov et J.Borrell, a été un vrai piège monté par la communication diplomatique russe. Jouant sur son terrain, à domicile, elle a pu à loisir orienter les questions pour mettre en difficulté le diplomate en chef de l’Union. Celui-ci a résisté. Mais on ne peut pas dire qu’il se soit montré à l’avantage. C’est surtout dans la communication mise en œuvre autour de twitter, you tube et autres réseaux sociaux que l’Union européenne a perdu la bataille (1).

In fine

Ce voyage a-t-il été utile ?

Sur le plan de l’amour propre, c’est sans doute une défaite. Sur le plan politique, c’est un succès plein. Avant le voyage, les Européens étaient hésitants sur l’attitude à avoir vis-à-vis de Moscou. Après le voyage – et la réunion des ministres des Affaires étrangères ce lundi (22.02) l’a montré -, ils se sont réunis autour d’une idée : on ne peut laisser ainsi la Russie utiliser l’Europe et interpréter les règles de droits de l’Homme à sa façon. Et les ’27’ ont décidé d’utiliser l’instrument jamais utilisé jusqu’ici (le règlement horizontal sur les droits de l’Homme).

Quel est le résultat pour la Russie ?

La Russie a certes piégé le diplomate européen. Mais elle s’est aussi piégée elle-même. Le ministre des Affaires étrangères Serguei Lavrov, qu’on a connu plus fin, plus pervers, a tapé très fort, peut-être même trop fort, sur un messager somme toute animé de bonnes intentions. La charge, brutale a convaincu s’il y avait encore quelques hésitants, que la Russie n’a pas le dialogue ancré dans les gênes. Et qu’il vaut mieux donc ‘taper d’abord, discuter ensuite’ (la méthode slave en fait).

Est-ce nouveau ?

Non. On peut même dire que c’est une vieille habitude. À chaque fois que les Européens ont, dans le passé, renâclé à sanctionner l’attitude de la Russie Moscou, notamment suite à son intervention en Ukraine, Moscou leur a servi, comme sur un plateau, des arguments pour les aider à franchir le pas des sanctions. Cela a été le cas lors de la mise en place des sanctions économiques contre la Russie, à chaque étape de la procédure en 2014. Comme si la Russie se complaisait ainsi à pouvoir se montrer dans la position de martyr.

Le refus du dialogue avec l’Union européenne

Cette position traduit en fait une évolution, déjà ancienne de la Russie, qui ne considère plus l’Union européenne comme un allié potentiel (position de la fin des années 2000) ou au pire comme un objet utile, mais entend nier son existence, considérant que cet structure internationale n’a pas lieu d’être, qu’il convient davantage de nouer des relations avec les États (ou pas), mais pas avec l’UE en tant que telle. Un peu comme dans une posture très ‘trumpienne’ en fait !

(Nicolas Gros-Verheyde)

Des critiques vocales, mais minoritaires

Sur la Russie, les divergences entre Européens sont nettes. Il y a d’un côté ceux qui disent, ne parlez pas à la Russie, cela ne sert à rien. Ils prônent une politique dure d’ostracisation, comme les Polonais ou les Britanniques. Les autres estiment, un brin naïfs, qu’il faut continuer de dialoguer, voire même coopérer avec la Russie, ne serait-ce que par la proximité géographique, mais aussi par certains intérêts communs (lutte contre le terrorisme, climat, commerce, etc.).

Si le premier camp est très bruyant, il ne faut pas s’y tromper, il est plutôt minoritaire aujourd’hui au sein de l’Union européenne. Il rassemble tout au plus une bonne demi-douzaine de pays, localisés pour l’essentiel non pas à l’Est de l’Europe, mais essentiellement au Nord-Est (pays Baltes, Pologne, Suède, Roumanie). Avec le Brexit, ce camp a perdu un allié notable (le Royaume-Uni). Si on appliquait le principe de la majorité qualifiée, ces pays n’arriveraient pas à constituer une minorité de blocage (loin de là même, puisqu’ils ne représenteraient que 13,5% des voix).

Le second camp est plus fourni. Certes, il s’étale entre ceux qui affichent une proximité avec Moscou (Chypre et Hongrie notamment), et les partisans d’un dialogue plus ou moins ferme avec Moscou. Mais on y retrouve les quatre grands (France, Allemagne, Italie, Espagne) et de nombreux autres pays qui, pour des raisons diverses, ne veulent pas couper les ponts avec Moscou (Autriche, Finlande, Portugal, Belgique, Luxembourg, etc), ainsi qu’un nombre équivalent de pays d’Europe de l’Est (Tchéquie, Slovaquie, Hongrie, Bulgarie).

On n’est donc pas comme certains aiment à le décrire, dans un affrontement ‘nouveaux États membres’, mais dans un positionnement idéologique qui remonte à une bonne dizaine d’années. Au sommet de Lahti en 2006, en Finlande, cette divergence était déjà bien présente. Elle s’est accentuée avec les interventions russes en Géorgie (2008) puis en Ukraine (2014).

  1. Une bataille en partie perdue car les Européens qui ne cessent de gloser sur la désinformation n’ont pas saisi l’importance de la communication stratégique. Et, surtout, de réagir rapidement, pour le public européen (non pas seulement pour le public russe), dans toutes les langues utilisables. La version européenne n’est ainsi arrivée que près de 48 heures après les évènements, sous la forme d’un blog épistolaire du Haut représentant. Aucun point de presse ou explication n’a ainsi été organisé pour les journalistes européens. Erreur fondamentale qui n’est pas due, là, à la duplicité russe, mais à l’incapacité européenne.

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. Diplômé en droit européen de l'université Paris I Pantheon Sorbonne et auditeur 65e session IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale. Journaliste depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir).

Une réflexion sur “Le voyage à Moscou de Josep Borrell : légitime, nécessaire, utile ?

  • 24 février 2021 à 11:50
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    Tout à fait d’accord sur les insuffisances de l’UE en matière de stratégie de communication, partie prenante essentielle de l’autonomie stratégique pourtant clairement affichée comme objectif par le Conseil Européen

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