Que signifie la cohérence ? Nouveau mot-clé des Européens en matière de défense

(B2) Les structures européennes se sont trouvées un nouveau mot à ruminer : la cohérence

C'est un des mots mis en débat à la Commission européenne mardi (11 février). Josep Borrell, le Haut représentant l'a d'ailleurs proclamé haut et fort face à la presse (lire : Politique de défense. La cohérence, à la Commission et ailleurs, c’est moi ! (Josep Borrell)). Les ministres de la Défense de l'UE en avaient également discuté en décembre dernier.

La cohérence nouveau karma européen

La défense européenne adore ces mots clés qu'elle adule pendant quelques mois ou quelques années et répète à satiété. Puis ils disparaissent sans lendemain, comme par inadvertance. Nous avons eu ainsi : la 'global approach' (approche globale) puis l'integrated approach', le 'pooling and sharing' (partage et mutualisation), la 'global strategy' et aujourd'hui... la cohérence, avant le prochain qui va faire son apparition d'ici quelques mois : la 'boussole stratégique' (strategic compass). Le principe est, semble-t-il, de trouver un mot le plus abscons possible pour y mettre ce qu'on veut. Mais ce mot a cependant une signification assez précise.

Que signifie la cohérence ?

Sous ce terme, on désire agencer les différentes initiatives prises ces derniers mois : la coopération structurée permanente (PESCO), le fonds européen de la défense (FEDef), la revue annuelle de défense (CARD)... avec les initiatives anciennes (plan de capacité de défense, QG opérationnel). Non pas qu'elles ne soient pas utiles chacune, mais afin de les rendre mieux enclenchées les unes aux autres. Il s'agit de mieux les séquencer dans le temps, tel un engrenage. Un travail qui peut paraitre bureaucratique. Mais où se cachent aussi des enjeux concrets, philosophiques, économiques et géopolitiques.

Derrière un mot de vrais enjeux ?

1. Une politique intergouvernementale ou communautaire ?

Premier enjeu : qui pilote le dispositif de défense au niveau européen : les États membres ou les institutions communautaires ? Une question qui ne se posait pas vraiment il y a vingt ans. La réponse était invariablement : les États membres. Au mieux, les institutions européennes sont là en soutien sur quelques techniques, de financement ou de coordination. Aujourd'hui, avec l'arrivée du Fonds européen de défense et l'intervention du budget communautaire, la question mérite d'être reposée et la réponse n'est plus aussi tranchée que par le passé. Les États membres, bien sûr, sont les pilotes du dispositif. Mais la Commission européenne (et le Parlement européen, la Cour de justice de l'UE, la Cour des comptes...) veulent aussi avoir leur mot à dire... De purement intergouvernementale, la politique européenne de défense devient mixte. Comme le dit Josep Borrell : « L'essentiel de la coopération en matière de défense appartient au domaine intergouvernemental » (je souligne essentiel). On remplace en fait le bon vieux moteur diesel par un moteur hybride, plus subtil. Peut-être plus performant à terme mais plus complexe à gérer aujourd'hui.

2. Le haut représentant ou le commissaire ?

À cette question philosophique se greffe une question institutionnelle ou administrative : qui pilote le dispositif au niveau européen ? Le Haut représentant (Josep Borrell) — qui a en charge les relations extérieures et est le chef de l'Agence européenne de défense — ou le commissaire chargé du portfolio 'défense' (Thierry Breton) — qui a à sa disposition la toute nouvelle direction générale de la Défense de la Commission européenne ?  La réponse semble bien tranchée depuis hier. C'est le Haut représentant de l'UE qui est le commandant à bord. Et si vous aviez un doute, l'Espagnol le dit lui-même : « En tant que Haut représentant, j'ai un rôle important pour garantir la cohérence entre les instruments de la Commission européenne et les politiques intergouvernementales ». B2 en a eu confirmation de façon directe auprès d'un diplomate bien introduit : « C'est évident que c'est au haut représentant de coordonner » la politique.

3. Un Fonds défense, réparti à parts égales, ou centrés sur la résorption des lacunes ?

Troisième enjeu : à quels objectifs doit répondre le Fonds européen de défense ? Une question très concrète et qui a des conséquences très précises au niveau industriel et économique. Plus précisément, doit-on répartir la manne financière dont dispose la Commission européenne de façon plus ou moins proportionnée entre les États membres, de façon à préserver, voire encourager une présence industrielle dans tous les pays. C'est un objectif industriel dont sont assez friands nombre de pays, qui n'ont pas ou peu d'industrie de défense. Ou doit-on ne financer que des projets stratégiques, sélectionnés sur le volet, car ils remplissent des lacunes capacitaires ? Dans cette hypothèse, quelles lacunes capacitaires doivent en premier être comblées : celles déterminées par le plan de développement des capacités de l'UE, visant à répondre à ses propres opérations de gestion de crises ; celles déterminées par l'Alliance euro-atlantique qui a un objectif principal : la défense territoriale du continent européen. La question officiellement est tranchée : le Fonds européen de défense répond aux priorités définies dans le plan de développement de capacité fixé par les États membres. Mais le diable se cache dans les détails. Et il existe une pression intense de plusieurs États membres pour ne pas avoir un Fonds centré sur quelques priorités, mais réparties sur un ensemble de priorités.

4. Une Europe au service de l'OTAN ou l'inverse ?

Derrière cette répartition des fonds se glisse un autre enjeu aux contours plus géopolitiques. Qui a la maîtrise du ciel européen : les Européens ou les Euro-Atlantiques ? En clair doit-on revoir (ou compléter) les accords de Berlin Plus — par lequel l'Alliance mettait à disposition des timides Européens ses infrastructures de commandement militaires — en ajoutant un addendum où l'Union européenne met ses compétences financières et législatives à disposition des objectifs de l'Alliance. Le débat ne fait que commencer. Mais d'ores-et-déjà on peut constater que le déblocage d'une ligne budgétaire dans le cadre budgétaire futur (MFF 2021-2027) pour la 'mobilité militaire' correspond strictement à un objectif de l'OTAN — la défense territoriale — qui sert effectivement le continent européen mais dans son cadre plus euro-atlantique que de politique européenne. De même, un ou deux financements européens sont venus épauler des projets de l'Alliance (déminage en Bosnie-Herzégovine). Un test très concret du rapprochement UE-OTAN qui est en train de s'opérer.

La cohérence n'est donc pas seulement un 'petit' mot. Est-il suffisant ? L'Europe est-elle si cohérente qu'elle veut bien le dire ? À suivre...

(Nicolas Gros-Verheyde)