Le bug système du haut représentant peut-il être résolu ?

(B2) La réforme voulue par le Traité de Lisbonne visait à développer une politique étrangère européenne et porter plus haut la voix de l’Europe en fusionnant les postes de vice-président de la Commission et de haut représentant. Dix ans après, le résultat est mitigé

La Haute représentante Fed. Mogherini au sommet du partenariat oriental mai 2019 (crédit : Conseil de l’UE)

L’espoir de l’efficacité

Dans les années 2000, on croyait en effet qu’en fusionnant les différentes fonctions — vice-président de la Commission européenne, président du Conseil des Affaires étrangères, membre observateur du Conseil européen, chef du service diplomatique européen et de l’agence européenne de défense —, on mettait fin à des conflits institutionnels. On donnerait à la fois de la force et des moyens (humains, financiers) au chef de la diplomatie européenne. L’ambition était grande… Mais l’expérience Mogherini, après l’expérience Ashton, l’ont démontré. Entre la théorie et la réalité, il y a un pas que le nouveau poste de haut représentant n’a pas réussi à franchir.

Le dynamisme ne suffit pas

L’ancienne ministre italienne des Affaires étrangères n’a pas manqué de dynamisme ou de volonté. Présente sur tous les fronts des crises, elle a été partout (au Parlement européen, au Conseil européen, à la Commission, au conseil des Ministres), un peu trop peut-être, survolant les dossiers. Pour coordonner l’action extérieure, elle a mis en place un groupe de commissaires en charge de ces dossiers. Elle a réorganisé le travail au Conseil des ministres pour laisser de la place à l’imprévu, comme les débats d’actualité. Elle a insisté pour avoir davantage de débat entre ministres et moins de temps perdu à écrire des bouts de paragraphes de conclusions. L’effort est notable. Mais rien n’y a fait… La réussite n’est pas vraiment au rendez-vous. Quelle que soit la personnalité qui l’occupe, il y a un bug système. (Je parlais en 2011 déjà d’un vice de conception, on ne peut qu’aller dans ce sens et enfoncer le clou).

Un bug système à plusieurs niveaux

Le triple agenda du poste exige d’être surhumain

Même une femme, parfaitement organisée et dynamique, ne peut y suffire. Le choix est soit de se concentrer sur deux ou trois dossiers et de délaisser les autres (tactique Ashton), soit de parcourir tous les dossiers, l’un après l’autre, et de s’épuiser à la tâche sans résultat toujours probant (tactique Mogherini). On peut essayer toutes les tactiques, il n’y en a aucune qui semble vraiment efficace. Une personne physique ne peut pas être présente le dimanche à Téhéran pour négocier un accord, le lundi pour présider le conseil des ministres des Affaires étrangères, le mardi au Parlement européen pour expliquer les positions prises et répondre aux interrogations des députés, le mercredi à la Commission européenne pour trancher sur un cas de fusion d’entreprises, le jeudi à Addis Abeba pour discuter avec l’Union africaine, le vendredi dans une capitale européenne pour préparer la réunion prochaine. Ce n’est pas humain. Ce n’est pas sérieux.

Le mouton à cinq pattes n’existe pas

Ce cumul de fonctions a aussi des implications politiques, voire psychologiques, très concrètes qui troublent le fonctionnement au quotidien d’un haut représentant. Faire à la fois preuve de dynamisme et d’audace pour prendre des initiatives (quand on est à la Commission). Présider les débats de la façon aussi neutre que possible (quand on est au Conseil). Représenter tous les Etats membres à l’extérieur de façon dynamique en ayant l’entregent médiatique suffisant, tout en gardant un profil assez bas pour permettre à chacun d’avoir sa position. Avoir le sens tactique pour négocier avec les ‘Grands’ de ce monde. Mais parler ‘haut et fort’, pour affirmer la voix européenne. Tout ces responsabilités sont quelque peu… contradictoires.

Une double résistance

La création d’un poste de Haut représentant superman ou superwoman n’a jamais été totalement acceptée ni par les États membres ni par la Commission européenne.

La résistance des États membres

Même s’ils affichent officiellement leur désir d’une politique étrangère commune, les États membres ont leur propre chemin. Les grands pays — en particulier la France ou le Royaume-Uni — ont différents instruments à leur disposition (le Conseil de sécurité des Nations unies, de nombreuses ambassades) qui relèguent la politique commune au second plan. Politique commune qu’ils utilisent donc quand ils en ont besoin. Bien souvent, ils ont pris en charge directement la négociation de certaines crises internationales (nucléaire iranien, Russie-Ukraine…). Plusieurs pays n’hésitent pas à fouler aux pieds les positions européennes dès que leur intérêt national est en jeu, même sur des questions auparavant consensuelles (sur Jérusalem, les droits de l’homme, le dialogue avec l’Afrique).

Le minage savant de la Commission européenne

Les institutions européennes jouent le même jeu. La Commission européenne mène ainsi une politique continuelle de ‘minage’. Au fond, l’institution a toujours regretté d’avoir dû céder certains de ses atouts extérieurs, comme la DG Relex (direction générale des relations extérieures) et ses délégations de l’UE à une nouvelle structure venue de nulle part (le SEAE). Depuis, elle ne cesse de tenter de récupérer cette compétence perdue. Ainsi, tant au sein de la DG DevCo (développement) que de la DG Near (élargissement – voisinage), il y a toujours des ‘desks’ par zone géographique. Ils dupliquent en grande partie ceux du SEAE au lieu de se reposer sur eux comme c’était l’objectif.

Une double hiérarchie toujours présente

Dans les délégations de l’Union européenne dispersés dans 140 pays, les ‘fonctionnaires’ de la Commission tiennent souvent à afficher leur particularisme par rapport aux ‘diplomates’ venus des États membres ou de la diplomatie européenne. Avec la création du Fonds européen de défense, la Commission récupère aussi une sacrée compétence et une sérieuse expertise qui était auparavant du ressort du ‘monopole’ du service européen pour l’action extérieure.

Un poste délaissé

Le résultat est patent. Dans la course aux postes européens, aujourd’hui le de chef de la diplomatie européenne n’est plus vraiment désiré ni par les personnalités européennes ni par les États membres. Alors que plusieurs personnalités ont exprimé, de façon plus ou moins publique, leur candidature pour la tête de la Commission européenne et du Conseil européen, la chaise de haut représentant reste étonnamment vide. Une situation qui tranche énormément par rapport à la situation il y a cinq ans (1). Le poste n’est plus conçu que comme un lot de consolation pour les perdants aux autres postes (Commission européenne, Conseil européen ou Parlement européen), par exemple pour Frans Timmermans. Une seule candidature a été signalée, celle du Slovaque Šefčovič, et encore (là encore) c’est un pis-aller. Aucun pays ne le revendique vraiment ce poste, conscient que c’est un poste très prenant, à ’emmerdes’ et sans pouvoir réel.

Quelques leçons pour l’avenir

On ne va pas revoir le Traité aujourd’hui, mais on peut l’aménager, pour résoudre certains hiatus. Demain, le Parlement européen comme les Etats membres ne pourront faire l’économie d’une réflexion plus profonde sur le poste de Haut représentant, afin de le redimensionner, de l’étayer et de le démultiplier pour le rendre pleinement efficace.

Un principe de réalité

Sur le plan philosophique, il faudra faire le deuil, au moins pour un moment, d’une politique étrangère unique, ou même commune à tous les États membres. Il ne s’agit pas de diminuer l’ambition : cela peut être l’objectif à moyen ou long terme. Mais il faut aussi savoir rester réaliste. La politique étrangère de l’Union européenne est une politique complémentaire de celle menée par les États membres et celle-ci reste de leur souveraineté. Toute tentative de vouloir conduire une politique ‘de force’ pourrait être condamnée à être marginalisée. Le projet d’avoir des décisions à la majorité qualifiée en matière de défense et politique étrangère pourrait très vite conduire à un effet contreproductif : les États placés en minorité n’auront aucune réticence à passer outre à la décision non-consensuelle (2).

Un profil de poste défini

Dans le choix du futur haut représentant, il faudra définir un vrai profil de poste. Et non pas simplement venir remplir une case à la fin du parcours de nomination des leaders européens, le Haut représentant devant alors remplir les caractéristiques que ne remplissaient pas les autres titulaires du Top Chef. En d’autres termes, veut-on comme Haut représentant un super diplomate qui ajuste les positions des États membres en coulisses — un peu comme le faisait un Herman Van Rompuy en présidant le Conseil européen — et aille négocier avec les grands de ce monde au nom de l’Union européenne ? Ou veut-on un ‘chef de la diplomatie européenne’ capable de commander et d’affirmer une position européenne ? (3)

Avoir une organisation vertébrée

En matière d’organisation, il faudra résoudre un hiatus de cumul de fonctions impossible à tenir. De façon pratique, il faudrait un moment examiner la possibilité de doter le Haut représentant d’adjoints, avec un profil politique. Par exemple, pour les affaires de « sécurité ». Aujourd’hui, le Traité ne dit rien sur ce point. Ce n’est pas qu’il l’interdit, il est silencieux. Ce qui laisse une marge de manœuvre. On peut aussi tout simplement considérer que le commissaire ‘Voisinage’ a l’autorité sur toute la zone des Balkans, y compris pour mener (au nom de la Haute représentante) le dialogue avec Belgrade-Pristina, ou que le commissaire ‘Développement Afrique’ a compétence aussi pour toutes les relations Union Africaine. Ce qui simplifie un peu l’image, brouillonne, que donne l’Union européenne à l’extérieur, avec plusieurs ‘chefs’.

(Nicolas Gros-Verheyde)

  1. Il y a cinq ans, à la même époque, il y avait au moins cinq candidats au point que nous titrions à l’époque ‘tous candidats au poste de Haut représentant ?*’.  Aujourd’hui… ce serait difficile ! Les candidats au poste de Haut représentant ne se bousculent pas, écrivions nous en février. Ce n’est qu’au prix d’efforts inouïs que nous avions ainsi cerné en février Six noms possibles et éventuels ?)*.
  2. Une transgression d’autant plus facile à accomplir qu’elle n’est sanctionnée par aucune procédure de solidarité (procédure en manquement).
  3. La question même de la fusion des fonctions et de la présence de la même personne au sein de plusieurs institutions européennes devrait interpeller au plan constitutionnel l’Union européenne. Lire (article à venir) : Une fusion des postes qui pose des questions d’État de droit