Opération Sophia, EUBAM Rafah et Libya… l’UE doit apprendre à fermer des missions devenues inutiles
(B2) Les missions et opérations de sécurité et de défense communes sont aujourd'hui un peu les enfants délaissés de la politique extérieure de l'Union européenne (PESC). Elles ne suscitent que très peu d'attention aujourd'hui des responsables européens. Certaines missions et opérations n'ont plus d'efficacité ou sont arrivées au terme de leurs possibilités. Il est temps d'en tirer la leçon et d'oser les fermer !
Un amaigrissement salutaire
Au lieu de 16 missions/opérations aujourd'hui, l'UE pourrait avoir, à assez court terme 7 missions avec la même efficacité. Bien entendu, ces fermetures amèneraient un bilan peu glorieux. Mais ce n'est pas le nombre qui importe ou une épingle sur la carte. Ce qui est vital, c'est ce que ces missions 'délivrent' en termes de ratio résultats / coûts par rapport à leur objectif premier : la stabilisation.
Trois missions - opérations doivent être fermées
Selon notre analyse, trois missions - opérations (au bas mot) peuvent être fermées, tout de suite, car elles ne répondent plus aux critères minimums définis ou n'ont tout simplement plus les moyens d'assumer leurs tâches.
EUNAVFOR Med / Sophia (Rome)
Le présupposé de départ de cette opération maritime militaire créée en 2015 — lutter contre les trafics d'êtres humains au plus près des côtes libyennes — n'a jamais été atteint. Les Européens n'ont jamais obtenu des Libyens de pouvoir agir dans leurs eaux territoriales ou sur les côtes (et ont peu fait pression pour cela). Le consensus politique qui a présidé à son existence n'existe plus aujourd'hui : l'Italie ne veut plus accueillir de possibles personnes recueillies en mer. Et aucun pays ne veut assumer cette tâche. Un à un, plusieurs contributeurs (Belgique, Royaume-Uni, Allemagne, ...) se sont retirés au point que l'opération Sophia ne dispose plus en ce moment de la présence minimale en mer pour assurer ces missions : une seule frégate (italienne) en permanence en mer, avec une autre (française) en renfort de temps à autre (lire : Le FS Jacoubet dans l’opération Sophia : pour briser la solitude italienne ?).
Ce n'est pas tant que l'opération a totalement démérité. C'est tout simplement que le contexte a changé. Le flux de migrants de la Libye vers l'Italie n'est plus au pic atteint dans les années 2015-2016, il est revenu à une donne 'normale' ; l'attention se focalise plutôt sur l'Espagne, la Grèce ou les Balkans. D'une certaine façon, le boulot est terminé. La seule tâche qui peut être conservée - la fonction de formation des garde-côtes et marins libyens - peut fort bien être assurée par une mission plus légère (de type EUTM).
EUBAM Libya (Tunis / Tripoli)
Cette mission civile née dans l'après-2011 et censée aider les Libyens à renforcer leurs frontières n'a jamais pu décoller. Si elle a réussi à prouver son utilité en faisant des études de faisabilité, en faisant la navette avec des officiels... cela reste plutôt maigre pour un coût redoutable : environ 62 millions d'euros pour 18 mois. Honnêtement, deux ou trois bons conseillers à la délégation de l'UE pour la Libye feraient exactement le même boulot.
EUBAM Rafah (Tel Aviv)
Cette mission civile, une des plus anciennes de l'UE (créée il y a 14 ans), avait pour objectif de servir d'observateur honnête au poste frontière de Rafah. L'irruption du Hamas dans la bande de Gaza, il y a plus de dix ans, a contraint la mission à rester sur le strapontin de l'action. Malgré plusieurs espoirs ou tentatives, aucune relance opérationnelle n'a pu avoir lieu. La mission en est réduite à faire un peu de conseil ou de planification. Coût : 2 millions d'euros par an. C'est cher pour une tâche qui peut être fort bien assumée au sein de la délégation de l'UE à Tel Aviv.
Deux missions à l'efficacité en question
On peut aussi se poser des questions sur l'efficacité réelle de EUCAP Somalia, basée à Mogadiscio. Ses tâches (renforcement de la sécurité maritime) pourraient être reportées sur une opération anti-piraterie de l'UE ou fusionnées avec celles de EUTM Somalia, l'opération militaire de formation qui souffre également d'un sous-effectif non assumé. Quant à la mission de conseil EUAM Iraq basée à Bagdad et lancée en 2017, elle peine à afficher des résultats.
Ces deux missions disposent d'un budget pourtant conséquent au regard des résultats : 66 millions pour 2 ans pour EUCAP Somalia et 65 millions d'euros pour 18 mois pour EUAM Iraq (Lire : Les missions et opérations de la PSDC. Budget, personnel, commandement… ). Il est nécessaire à moyen terme d'envisager leur fermeture.
Deux missions en mode freinage
Enfin deux missions sont dites en 'phasing out', c'est-à-dire en phase de passation de dossier, mais leur fermeture semble s'étaler dans le temps : EULEX Kosovo (lire : La mission EULEX Kosovo en voie de fermeture) ou EUPOL Copps Palestine qui est désormais bloquée dans son évolution par le blocage palestinien sur les réformes. Il faut accélérer la passation à d'autres structures.
Des missions passées sous le radar politique
Les missions et opérations de la PSDC ne suscitent que très peu d'attention aujourd'hui des responsables européens. Au mieux, c'est un ennui, au pire une charge. La dynamique qui présidait ces dernières années s'est brisée sur un manque de volontarisme à Bruxelles comme dans les États membres. C'est indéniable.
Peu de missions et opérations lancées
En cinq ans, malgré un enthousiasme qu'on ne peut dénier, Federica Mogherini a un bilan très faible en matière d'opération. Sous son mandat n'ont été lancées que trois missions et opérations militaires : EUNAVFOR Med / Sophia en 2015, EUTM Rca en 2015-2016 et EUAM Iraq en 2017 (1). Ce qui représente le plus faible rythme d'un mandat de Haut représentant. Même sous Lady Ashton, qu'on ne s'est pas privé de critiquer ici-même, le bilan était plus glorieux avec six missions civiles et deux missions-opérations militaires préparées ou lancées.
Peu d'initiatives
On ne peut pas mettre ce maigre bilan sur le compte uniquement des États membres. Peu d'initiatives ont été préparées ou lancées. Selon nos informations, il n'y a rien dans les cartons : ni sur la formation des forces de sécurité ou militaires en Ukraine (juste du conseil), ni sur le soutien à Barkhane, ni sur une force d'observation en Colombie, etc.
Les chefs de missions rasent les murs
Histoire de ne pas faire de vagues, les missions et opérations sont 'placardisées'. Les chefs de mission et d'opération ont reçu une consigne informelle de communiquer a minima au niveau européen. Depuis plus de deux ans maintenant, les chefs de mission et d'opération rasent les murs quand ils passent à Bruxelles. Il n'y a plus de point presse, plus aucun compte rendu public des chefs de missions/opérations face à la presse européenne, zéro visite ou voyage de presse sur place. Les interviews se font au compte-goutte. Le passage devant les commissions parlementaires de ces responsables se fait rare... alors que les différents responsables des missions de l'OTAN y défilent régulièrement. Un paradoxe...
Une 'fatigue' de la PSDC ?
La Haute représentante n'est pas la seule responsable de cette évolution. La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) ne suscite plus vraiment d'attention et de dynamique des États membres.
La France n'y croit plus
La France qui a été l'un des moteurs notables d'une bonne majorité des missions et opérations PSDC dans le passé n'y « croit plus ». Elle n'est pas la seule. Les raisons sont multiples et mériteraient d'être décryptées. On peut en citer cinq au moins : le manque de solidarité sur le Mali, le recentrage sur l'OTAN, le manque de rigueur de certaines missions et opérations, les problèmes rencontrés par plusieurs hauts gradés français, et un sentiment imperceptible de 'désappropriation'.
Les autres non plus
D'autres pays, comme la Belgique qui a été une 'pièce' notable de la PSDC, ont aussi perdu la foi, pour d'autres raisons, de priorité politique. L'Allemagne n'est plus vraiment motrice comme elle a pu l'être auparavant (pour l'Afghanistan par exemple). L'Italie est en position de repli. Etc. Or, sans un 'push' d'un pays membre, difficile de faire une mission.
La tendance au conservatisme
Tout le monde — États membres comme la structure du SEAE, la Haute représentante – connait la situation. Mais chacun répugne cependant à 'fermer' une mission ou opération. Parfois, il s'agit de motifs compréhensibles : le risque d'instabilité reste latent et/ou l'opération répond à une volonté de plusieurs pays de rester présents (EUFOR Althea, EUNAVFOR Atalanta), la mission fait partie d'un accord international de pacification (EUMM Georgia). Parfois, il n'y a pas vraiment de motifs, sinon la tendance à conserver des positions acquises, la volonté de garder un certain nombre de points d'ancrage dans certains pays... comme de postes ouverts.
(Nicolas Gros-Verheyde)
Lire aussi :
- Missions/opérations de la PSDC en nette diminution à l’horizon 2018. La fin d’une époque ?
- Quel avenir pour la PSDC ? Une certaine remise en ordre des missions et opérations de la PSDC … comme de l’OTAN ?
- Si la mission EUCAP Sahel Mali a été lancée en janvier 2015, toute la préparation était déjà bouclée. Elle ne peut être mise au bilan de l'actuelle Haute représentante.
