La Coopération structurée permanente une bonne vieille idée qui mérite le détour ?

(B2) Ne nous illusionnons pas, la mise en place de la Coopération structurée permanente, telle qu'elle est conçue aujourd'hui, pourrait bien ne pas réaliser le saut qualitatif espéré... si on ne résout pas une question de fond, une seule, avertit Frédéric Mauro.

Pas moins de cinq initiatives lancées

Pour la défense européenne, les temps actuels apparaissent pharamineux tant l'accélération parait évidente... L’année 2017 restera dans les annales comme une année faste, avec pas moins de cinq initiatives conséquentes lancées ou approuvées : le lancement du Fonds Européen de Défense, l’établissement de la coopération structurée permanente (PESCO), les prémisses d’un processus européen de planification de défense, un embryon de quartier général qui ne dit pas encore son nom et enfin la possibilité ouverte d’équiper militairement les forces des pays partenaires formées par les forces européennes.

La quatrième tentative pour l'Europe

Exception faite de la « communauté européenne de défense » largement enjolivée dans l’imaginaire collectif, mais qui avait pour principal objectif de faire admettre le réarmement de l’Allemagne sous commandement américain, c’est la quatrième fois que les Européens tentent de donner corps et vie à la « défense européenne », quelles que soient les ambiguïtés de ce mot-valise dans lequel chacun met le contenu qu’il souhaite.

Le (petit) résultat de Maastricht

La première a eu lieu dans les années 1990-1992 entre les Allemands et les Français. Très ambitieuse dans ses intentions, elle ne nous a laissé que deux mots dans le traité de Maastricht – défense commune - et un outil jamais utilisé ou presque : la brigade franco-allemande.

L'élan (brisé) de Saint-Malo

La seconde a eu lieu à Saint-Malo en 1998 entre les Britanniques et les Français et a fait émerger l’idée que l’Europe devait se doter d’une « capacité autonome » reposant sur des moyens militaires crédibles, afin de gérer les crises qui adviendraient dans son voisinage. De cette période il nous est resté EADS qui est devenu Airbus, une entreprise presque comme les autres, l’Agence européenne de défense qui n’est pas devenue l’Agence européenne de l’armement et de la recherche espérée, cinquante milliards d’euros de programmes d’armement en coopération, gérés au sein de l’OCCAr, qui ont laissé beaucoup de ressentiment, et un chapitre complet de dispositions dans le traité de Lisbonne, sur la politique de sécurité et de défense commune, parmi lesquelles précisément la Coopération structurée permanente.

Une tentative (infructueuse) via le marché

La troisième est celle des années 2007-2010 qui nous a laissé, d’une part, deux directives dites du « paquet défense », tentatives infructueuses de consolider le marché de l’armement en agissant sur l’offre et, d’autre part, la création du commandement européen pour le transport aérien qui est un vrai succès.

Une quatrième voie à recherche de l'authentique

La quatrième tentative, qui s’est ouverte le 23 juin 2016 avec la décision du peuple britannique de quitter l’Union, aura-t-elle plus de réussite que les précédentes ? L’avenir le dira. Mais il est à craindre qu’il faille encore plusieurs tentatives avant l’avènement d’une authentique défense européenne, entendue comme une défense de l’Europe, par l’Europe et pour l’Europe. Et pour preuve, je prendrai l’exemple de la PESCO qui est la somme de toutes les contradictions de la défense européenne.

La Pesco, terrain des contradictions européennes

Telle qu’imaginée dans le traité de Lisbonne, la PESCO est le processus censé permettre la constitution de la capacité autonome européenne précitée. Sa singularité est qu’elle concerne toutes les composantes nécessaires à la construction d’un outil militaire : les financements, la planification, la préparation aux opérations, les capacités proprement dites et les programmes industriels pour les produire. C’est un faisceau d’engagements juridiques pris par tous ceux qui le veulent et le peuvent. Mais comme les rédacteurs des traités ont souhaité rester dans un cadre intergouvernemental, toutes les décisions concernant la constitution de cette capacité restent prises à l’unanimité.

Des contours très flous

Hélas, la PESCO établie entre vingt cinq États membres, le 11 décembre 2017, n’a plus grand chose à voir avec les intentions initiales des rédacteurs du traité de Lisbonne (lire : Le rêve de la PESCO devenu réalité. Les Européens satisfaits). Je passerai sur les objectifs qui sont devenus flous, les engagements qui n’en sont pas, et la foire aux projets que tout cela est devenu. Après tout, je peux me tromper et parfois les grandes choses n’ont pas de grand commencement. Mais il y a une chose qui a peu de chances de changer et qui restera un facteur bloquant. C’est la gouvernance.

Le dilemme de l'utilité

En effet, la PESCO, n’échappe pas au dilemme général de la construction européenne. Ce dilemme peut être énoncé de la façon suivante : on peut être inclusif, efficace et prendre ses décisions à l’unanimité. Mais on ne peut pas faire les trois à la fois. Et c’était tout l’intérêt de la PESCO : constituer une avant-garde de pays, dans un cadre intergouvernemental certes, mais efficace car restreint. En étant inclusive et intergouvernementale, on peut redouter que la CSP ne produise rien d’utile.

Lancaster House, l'autre PESCO ?

Et au fond, si on y réfléchit bien, la PESCO existe déjà. C’est ce qu’ont essayé de faire les rédacteurs du traité de Lancaster House entre la France et le Royaume-Uni. Jamais la coopération militaire entre deux États membres n’a été poussée aussi loin, dans toutes ses facettes, industrielles, opérationnelles et capacitaires, jusque et y compris dans le domaine nucléaire. En y réfléchissant bien est-ce que le ‘Combined Joint Expeditionnary Force’ n’est pas la matérialisation même de l’idée d’une capacité militaire autonome de gestion des crises. C’est la concrétisation du rêve de Saint Malo qu’ont fait les deux pays européens dont les traditions militaires, les cultures stratégiques et la vision diplomatique sont assurément les plus proches.

Et pourtant, à quoi à cela a-t-il servi en Libye où les Britanniques ont insisté pour placer l’intervention sous l’égide de l’OTAN ? A quoi cela a-t-il servi au Mali où l’apport des alliés britanniques à l’opération Serval puis Barkhane a été insignifiant ? A quoi cela a-t-il servi en Syrie, ou avant que la révolte ne dégénère en guerre civile, le Parlement britannique a mis son veto à toute velléité d’opération extérieure.

Se focaliser sur les programmes et capacités, une erreur ?

Tout cela pour dire qu’en se focalisant sur les programmes, les projets, les capacités, les forces opérationnelles, l’on prend la question de la défense européenne par le mauvais bout, car c’est par la gouvernance qu’il faut commencer. La question est simple à formuler et difficile à résoudre : comment se mettre d’accord, pour être toujours d’accord, même quand on n’est pas d’accord ? Surtout quand il s’agit d’envoyer ses fils et ses frères combattre, voire mourir pour des causes qui ne sont pas les nôtres.

Une seule décision à prendre : elle est politique

La défense européenne, la vraie, ne commencera pas avec dix-sept projets, ni même avec trente-six. Elle ne commencera pas en mettant vingt-sept généraux autour de la table et autant d’ingénieurs de l’armement et encore moins en « restructurant » l’industrie de défense, selon l’idée absurde qu’il suffirait de réduire le nombre des industriels de défense pour qu’il n’y ait plus de problèmes. La vraie défense européenne commencera quand les États membres se décideront à trancher le nœud gordien de la gouvernance. Pas avant. Je forme le vœu pour 2018 qu’au moins leurs dirigeants en prennent conscience.

(Frédéric Mauro)

Avocat au barreau de Paris, établi à Bruxelles, spécialiste des questions de défense

Crédit : © Crown copyright 2013 (La protection des éléphants fait partie des missions de l'armée britannique au Malawi)