Le futur de la défense européenne. Nos quatre scénarios possibles

(B2) Dans notre ouvrage sur la "Politique européenne de sécurité et de défense commune", en tentant de «raisonner prudemment le futur », comme l'écrit André Dumoulin qui a particulièrement "coaché" cette partie, nous avons envisagé quatre scénarios : trois positifs – à évolution plus ou moins lente – et un négatif – envisageant une régression. Notre analyse se veut sensiblement différente de celle présentée par la Commission aujourd'hui (lire : Les trois scénarios pour l’avenir de la défense européenne). Nous avons l'avantage de ne pas avoir d'agenda politique à défendre et de pouvoir donc envisager aussi l'inenvisageable.

Par principe, en science politique plus qu’ailleurs, il faut nous méfier des prédictions, surtout quand le nombre de variables et leurs interactions sont importantes. Or, la PSDC est bien la thématique la plus incertaine et la plus complexe qui soit. [Ces scénarios] ne se réaliseront probablement jamais en l’état et si un seul devait se détacher, il le serait en prenant divers éléments chez les autres, tant les interactions sont grandes.

 

Premier scénario : une PSDC en « attente stratégique »

Un premier scénario prudent nous ferait vivre temporairement une sorte d’attente « stratégique » avec une PSDC qui bien évidemment poursuivrait ses missions et opérations actuelles, dans l’attente d’un dénouement du Brexit mais aussi de la question d’une Écosse pro-européenne qui pourrait, au final, restreindre l’espace du Royaume-Uni de manière magistrale. L’OTAN reste bien évidemment, encore et toujours, le garde-fou de réassurance et de dissuasion, avec Washington comme premier maître d’œuvre. L’Union européenne est occupée à poursuivre le travail sur la mise en œuvre de sa Stratégie globale, et ambitionne d’aider à la « synchronisation graduelle et l’adaptation mutuelle des cycles de planification nationale de défense et des pratiques en matière de développement capacitaire », dans une sorte de « Livre blanc qui ne dit son nom ». L’avenir de la PSDC sans les Britanniques est évidemment dans tous les esprits et dans tous les travaux politico-militaires. Mais l’analyse de conséquences et les démarches à engager se doivent d’être menées discrètement, prudence diplomatique oblige en cette zone grise. Du retard est donc au rendez-vous du calendrier PSDC au vu des effets du Brexit et les éventuelles initiatives plus volontaristes vont alors subir cette « pause ».

Deuxième scénario : une relance de la PSDC post-Brexit

Dans un second scénario, nous pourrions voir certains États membres profiter de la nouvelle stratégie globale de sécurité, mais aussi et surtout, d’une concrétisation du Brexit¹ pour relancer l’Union européenne à 27², en faisant naître des initiatives plus concrètes, plus prioritaires et, donc, visibles pour les populations européennes. Plusieurs personnalités politiques et autres fonctionnaires européistes étaient déjà favorables, sans états d’âme, au Brexit, afin de pouvoir « mettre les bouchées doubles » et permettre l’édification d’une PSDC « digne de ce nom ». Le Brexit est, ici, vue une opportunité pour les États européens qui souhaitent aller plus loin dans une coopération de défense, alliant mutualisation et partage dans des domaines plus larges que ceux d’aujourd’hui. Cette dynamique pourrait voir le jour, une fois l’Union européenne débarrassée du double jeu britannique et de son hostilité communautaire autant que du « prétexte britannique » de certaines capitales pour ne rien faire ou moins faire en la matière. La création d’un véritable quartier général européen permanent de planification et de conduite des opérations, la redéfinition/concrétisation de la Coopération structurée permanente, la mise en œuvre réelle des battlegroups, la révision du mécanisme Athéna ou le renforcement budgétaire de l’Agence européenne de défense pourraient, aussi, être au rendez-vous, tout comme des réunions plus affirmées et plus régulières entre les ministres européens de la Défense. Il s’agira, en parallèle, d’examiner les conséquences d’un Brexit sur les moyens de la PSDC, sachant que cela ne signifiera pas la fin des coopérations anglo-européennes, même si celles-ci restent minimalistes et symboliques par rapport au relationnel entre Londres et l’OTAN. L’objectif de ces propositions est de parvenir, au final, à un « Schengen » de la défense, ouvert à tous, à une « Union européenne de défense » avec tous ses attributs.

Troisième scénario : un groupe d’avant-garde européenne en matière de défense

Un troisième scénario, plus volontariste encore, mais incertain dans son application, serait la mise en évidence d’une avant-garde européenne, d’une intégration différenciée dans le domaine concerné, dont la dynamique serait imposée à la fois pour des raisons budgétaires et diplomatiques. Ce sursaut, dicté par les événements, les contraintes économiques, la gifle du Brexit, la nouvelle politique américaine et de possibles forces centrifuges d’autres pays eurosceptiques traversés par les populismes, pourrait aboutir à la création, dans le domaine de la sécurité et défense, d’un groupe pionnier. Une fenêtre d’opportunité pourrait ainsi s’ouvrir, aidée en cela par les changements de politique définis à Washington et à Londres. Des bouleversements pourraient alors se faire jour dans une Europe « traumatisée ». Certes les capitales continuent de donner le « la » et la souveraineté partagée reste une expression taboue dans ce cadre³. Mais quelques pays – la France, l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie et éventuellement quelques autres (Belgique, Luxembourg, etc.) – pourraient être les initiateurs de cette nouvelle politique si les intérêts divergents sont résolus et les échéances électorales dépassées. Ce serait une manière de sortir par le haut d’une PSDC qui fonctionne encore dans des champs restreints sans trop d’ambition. Avec le Brexit, la France se trouve, en effet, avec de plus grandes responsabilités comme « meneur » en matière de PSDC. Quant à l’Allemagne, son Livre blanc de la défense, publié en juillet 2016, préconise une participation accrue de Berlin à la défense européenne et transatlantique, avec une défense européenne plus intégrée et un pilier européen renforcé au service de la défense collective de l’OTAN. Le moteur franco-allemand – avec les concours italien et espagnol – pourrait reprendre de la vitesse, après la clarification électorale prévue en 2017 des deux côtés du Rhin, et ranimer une PSDC quelque peu « endormie »⁴.

Quatrième scénario : une PSDC fortement minorée par l’OTAN avec partage des tâches codifiées

À contrario, on peut imaginer un quatrième scénario, destructeur celui-là. Il s’agirait de l’effacement de la PSDC, dans ses dimensions les plus militaires. Une conséquence de l’impossibilité des Européens à s’entendre pour appliquer les consignes de la nouvelle Stratégie globale, incapables de repenser la façon dont l’Union fonctionne et incapables de durcir leurs capacités militaires dans l’esprit d’une autonomie stratégique et d’une solidarité commune, avec des États qui ne donneraient pas le feu vert à des opérations plus robustes de gestion de crise dans le cas de/pour une prise de risque majeur. Cette Europe, qui se refuserait d’être « majeure » et « adulte » en ces matières, aurait pour effet d’aboutir en quelque sorte à un partage des tâches entre l’Alliance atlantique et l’Union européenne. À l’OTAN, la charge de la défense territoriale et les engagements dans des crises majeures à haute valeur militaire (risques, enjeux, ampleur, effectifs, moyens) avec le soutien d’une administration Trump, progressivement mieux au fait de la réalité géostratégique du Vieux continent. À l’Union européenne, l’ensemble des missions de gestion de crise civiles et de protection civile dans le voisinage et dans l’espace interne européen. Quant aux formations et entraînements offerts à des armées tierces comme en Afrique, elles pourraient, dans ce scénario minimaliste et pessimiste, passer dans un espace de coopération bilatérale entre l’État formateur et l’État acquisiteur. Pourrait alors revenir dans le débat la question du pilier européen dans l’OTAN, sorte de monstre du Loch Ness au contenu ambigu, avec notamment la question de la nationalité du D-SACEUR, qui pourrait ne plus être britannique, mais française ou allemande. Dans tous les cas de figure, la notion d’Armée européenne (avec un grand « A ») resterait dans les limbes, sinon dans les calendes grecques. Toute supranationalité dans ce domaine n’étant pas possible dès lors que le régalien reste attaché aux États, que ce soit au plan des intérêts nationaux, de la souveraineté indépassable ou de la responsabilité face aux sacs mortuaires revenant d’opération.

(André Dumoulin)