Un noyau dur devenu chamallow. Une coopération structurée permanente : pour quoi faire ?

(B2) Le renforcement de l'Europe de la défense a aujourd'hui un mot et un symbole : la coopération structurée permanente.

Son objectif parait clair : permettre à ceux qui veulent aller de l'avant d'approfondir, entre eux, des liens et des projets pour permettre des déploiements plus rapides et efficaces sur le terrain en cas de crise majeure, comme de renforcer leurs capacités de défense. En un mot, l'Europe de la défense tant rêvée mais jamais appliquée.

Ce dispositif s'inscrit dans la filigrane de l'Europe politique ébauchée lors du Traité de Maastricht, reformulée sous le terme d'Union européenne de la sécurité et de la défense dans les années 2000 (proposition franco-allemande + sommet des Pralines). Il a été reformulé dans la Convention européenne, conçu pour réunir les pays disposés à reprendre les obligations d'assistance mutuelle et de défense collective de l'UEO moribonde, et intégré dans la Constitution européenne / puis dans le Traité de Lisbonne sous la forme du dispositif de Coopération structurée permanente. Mais l'esprit est resté le même, posant haut l'ambition de défense. A l'entrée en vigueur du Traité, fin 2009, ce dispositif aurait dû voir le jour. Il n'en a rien été. Aucun État membre ne semblait disposer, en pleine crise financière, à dépenser plus et agir davantage en matière de défense. Il a fallu attendre 2016 et une nouvelle impulsion menée, de façon concomitante, par la Haute représentante Federica Mogherini (qui l'a inclus dans sa "stratégie globale") et le couple franco-allemand (aidé des Espagnols), pour voir ressurgir le projet, aujourd'hui sur la table des 28. Les ministres de la Défense doivent en parler le 18 mai prochain.

Une équation compliquée

Malgré plusieurs discussions dans différents cercles depuis l'adoption de la stratégie globale en juin 2016, les résultats sont pour le moins mesurés. Il faut bien l'avouer. L'équation est, en effet, compliquée : il faut réussir à associer une majorité d'États membres (la décision se prend à la majorité qualifiée), prêts à s'impliquer davantage, à dépenser plus et, surtout, à mettre en jeu la vie de leurs hommes (et femmes) sur des terrains présentant quelques risques. Or, en Europe, il y a peu d'États aujourd'hui qui réunissent ces différents paramètres : 1) volonté politique d'aller plus loin, 2) capacités militaires pour le faire, 3) potentiel de défense, 4) disponibilité financière pour investir, 5) acceptation du risque.

Des paramètres que peu d'États réunissent

Certains ont soit une certaine volonté politique, soit l'acceptation du risque mais pas vraiment de finances (Grèce, Portugal, Belgique, Slovénie). Quelques uns ont les finances mais pas la volonté ou pas les capacités (Autriche, Irlande, Suède). Certains ont tout ... sauf l'acceptation du risque (Allemagne) et ne veulent pas jouer trop "noyau dur" pour éviter de briser les cercles. Quelques uns, enfin, ne veulent rien du tout, et surtout pas que l'UE s'investisse dans sa défense (Royaume-Uni mais aussi Pologne). La majorité n'ont ni l'un ni l'autre mais ne veulent pas être exclus des différents projets (Hongrie, Roumanie, Bulgarie, Malte, Chypre, Slovaquie). Bref, au-delà de la belle unanimité de façade, la division est réelle et l'incapacité d'agir latente.

Le mouton à cinq pattes ou une mobylette solaire

Pour réconcilier tout le monde, on a trouvé un nouveau concept (légèrement éloigné de l'idée d'origine) : « une coopération structurée permanente, inclusive, reposant sur une approche modulaire, et traçant les contours de projets éventuels ». C'est un peu le mouton à cinq pattes, ou à peu près. C'est un peu comme si vous aviez le projet d'une fusée à envoyer sur la lune, en dictant trois conditions : la consommation d'un moteur de mobylette, la vitesse supérieure à l'attractivité terrestre, un toit arboré et pouvoir emporter l'équivalent d'un bus complet en personnel... Difficile à réaliser. Etre inclusif – c'est-à-dire associer tous les États membres ou presque (excepté Danemark (1) et Royaume-Uni (2) voire l'Irlande (3)) – revient en fait à décider à 26 ou 27 comme aujourd'hui. Etre très ambitieux équivaut à exclure quasiment tous les pays et donc à casser une certaine cohésion européenne, ce que personne ne veut (France y compris).

Objectif : ne pas casser l'unité

L'approche modulaire est aussi séduisante intellectuellement mais elle revient, elle aussi, à casser l'unité et contrecarre le coté "structuré" de la PESCO. Et, surtout, elle ne présente pas vraiment d'originalité avec ce qui est déjà possible aujourd'hui. Comme l'expliquait un haut responsable national, si nous voulons coopérer avec un pays, sur un projet précis, nous n'avons pas vraiment besoin de l'Union européenne. Nous le faisons très bien. Et c'est la réalité aujourd'hui en matière de défense. Nombre de projets se mènent de manière bilatérale (Belges avec Néerlandais, Français et Britanniques, Tchèques et Slovaques, Suédois et Finlandais, etc.) ou de manière multilatérale (EATC).

Une certaine confusion des instruments

Résultat, on discute, on discute. On mange du chamallow. Cela a certes un avantage : cela permet de garder vivant et remettre sur le tapis des discussions politiques un dispositif dont tout le monde avait oublié, jusqu'à l'existence. Mais on en oublierait presque de définir la plus-value de cette PESCO. Or, personne aujourd'hui n'est vraiment capable de dire ce que permettrait de plus cette Coopération structurée, inclusive, modulaire, unique et multiforme. Certes les Allemands ont fait quelques propositions. Mais celles-ci sont assez succinctes et peuvent très bien être réalisées sans cet instrument. On semble ainsi confondre les autres coopérations, possibles dans le cadre du Traité, avec d'autres instruments (4) ou hors du Traité (5) et la Coopération structurée permanente qui est "unique", ne peut être déclenchée qu'une seule fois, et est permanente ensuite... A la manière de la monnaie unique.

Les missions les plus exigeantes

Certains diplomates (français notamment) n'ont pas tort de rappeler l'ambition de départ. Une ambition qui se retrouve dans le texte même du Traité. Il ne s'agit pas de faire des missions ordinaires mais de remplir les « missions les plus exigeantes » de l'Union, les plus robustes, celles qui visent à l'interposition voire à l'imposition de la paix.

« Les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l'Union. Cette coopération est régie par l'article 46. Elle n'affecte pas les dispositions de l'article 43. » (article 42.6 du Traité)

En clair, il ne s'agit pas de faire la Coopération structurée permanente histoire de dire qu'on l'a fait ... mais d'avoir un réel projet politique. Il ne s'agit pas tant de faire ensemble quelques projets sans doute éminemment utiles (et sympathiques) mais de construire l'embryon d'une capacité robuste de défense européenne, capable de remplir ses ambitions annoncées de stabilisation dans son voisinage (6). Rassembler est sans doute utile. Mais pour ne rien faire ou faire peu, c'est inutile. Ce qui est important est de faire davantage.

L'Europe de la défense a aujourd'hui besoin de projets plus ambitieux, concrets, structurants... pas d'usines à gaz qui seront à combustion lente et ne produiront pas autre chose que du chamallow à l'arrivée. Ou comme le disait Joschka Fischer : « personne n'est obligé de vouloir, mais ceux qui veulent doivent aussi pouvoir ».

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) Le Danemark a un opt-out en matière de défense.

(2) Le Royaume-Uni est sous l'effet de sa déclaration de Brexit et a une opposition fondamentale à tout projet de l'Europe de la défense.

(3) L'Irlande a un statut de pays neutre. Et, à deux reprises, une déclaration annexée au Traité l'a rappelé (en dernier lieu le Traité de Lisbonne) et était une condition expresse de la ratification de ces traités.

(4) Le traité permet ainsi des coopérations renforcées (désormais possibles dans le domaine de la Défense) qui obéissent aux règles habituelles de celles-ci, et qui sont distinctes de la Coopération structurée permanente. Il permet aussi aux 28 de confier à quelques États membres des actions communes, menées en quelque sorte par délégation.

(5) L'Airbus A400M comme EATC ont été faits hors du cadre du traité communautaire, de même que la coopération Benelux en matière maritime ou aérienne, ou la coopération terrestre germano-néerlandaise.

(6) A supposer qu'un accord de cessez-le-feu réel soit signé un jour en Ukraine ou en Syrie, et que l'ONU (ou une autre instance) demande à l'Union européenne de s'investir pour prendre en charge une force militaire chargée de surveiller ce cessez-le-feu, les Européens seraient, bien en peine, aujourd'hui de mettre en place cette force.