Un noyau dur pour la défense. Oui mais pas à n’importe quel prix

(B2) En prélude du mini-sommet du Château de Versailles, le président français François Hollande a ouvert officiellement le bal de la Coopération structurée permanente. Il pourrait revenir sur ce point lors du sommet européen qui s'ouvre aujourd'hui à Bruxelles.

Dans une interview donnée à six journaux européens (1), le président de la République française n'avait, ainsi, pas fait mystère de volonté...

 « Je propose donc une coopération structurée, pour fédérer les pays qui veulent aller beaucoup plus loin. »

Point intéressant, il affirme vouloir l'ouvrir également au Royaume-Uni. Ce qui est assez original en matière institutionnelle. La coopération structurée n'est pas encore mise en place, qu'un pays extérieur y est déjà invité !

« Dans mon esprit, le Royaume-Uni, même en dehors de l’UE, doit y être associé. »

François place la barre très haut... Comment lire cette intervention ? Qu'en penser ?

Une conception noyau dur

Paris plaide clairement en faveur d'une conception "noyau dur", ou "avant-garde" pour la Coopération structurée permanente. Avec justesse, selon nous. Ouvrir ce dispositif à quasiment tout le monde, c'est le condamner à être, juste, un réceptacle de projets qui ont, une chance sur deux (en étant optimiste) de finir en queue de poisson, comme la plupart des projets présentés jusqu'ici (depuis 2008). Mais, surtout, cela n'a aucun intérêt, car il existe déjà bien d'autres modalités pour coopérer à quelques uns, sans être tenus par la règle de l'unanimité.

Une dizaine de manières de coopérer autrement

En matière de défense, on a, en effet, l'embarras du choix de la coopération à la carte. On pourrait même dire que ce secteur regorge de possibilités.

Tout d'abord, il y a des différences "institutionnalisées" : 1°) le Danemark possède ainsi un opt-out. En matière de défense, on peut même parler d'un "DanExit". Le Royaume de la Petite sirène ne participe en effet ni aux décisions ni aux opérations militaires. 2°) les pays (neutres notamment) peuvent ne pas participer à une décision qu'ils ne veulent pas endosser, tout en laissant les autres agir. L'Irlande a ainsi, à deux reprises, inscrite dans le marbre des traités, sa neutralité et sa réserve quant à un engagement supplémentaire (notamment pour la Coopération structurée permanente). 3°) Les pays tenants de l'Alliance atlantique ont également inscrit la priorité qu'a l'OTAN dans la défense territoriale de l'UE et dans certains projets.

Deux autres possibilités sont prévues par les Traités (qui n'ont pas encore été utilisées) : la coopération renforcée (classique) et l'article 44 (qui permet à l'Union européenne de donner mandat à quelques pays d'agir en son nom).

Ensuite, les États membres ont toujours la possibilité de participer à des projets, à la carte, dans le cadre de l'agence européenne de défense. Ils peuvent aussi prendre l'initiative de présenter un nouveau projet, en catégorie B (seuls participent et financent les pays volontaires). Le même principe de participation à la carte sera, de règle, dans le cadre du futur programme de recherche de défense, avec un avantage : le financement sera en partie fourni par le budget communautaire.

Enfin, il faut ajouter toutes les coopérations qui fonctionnent hors du cadre du Traité européen, en général dans le cadre d'un accord international spécifique. Tous les projets industriels – du Transall à l'A400M, en passant par l'Eurofighter, l'hélicoptère NH 90 ou les frégates FREMM – ont ainsi été menés hors du cadre institutionnel européen (via l'OCCAR ou les agences de l'OTAN par exemple ou via des structures ad hoc). Et la plus belle réussite opérationnelle, vantée dans tous les textes des conclusions des 28, le commandement européen du transport aérien (EATC), s'est déroulée... dans un cadre "exclusif" (à cinq pays d'abord, avant d'être ouverte à quelques autres). Cela prouve bien que pour fonctionner, surtout dans le secteur de la défense, une coopération doit être d'abord en petit nombre, avant d'être ouverte aux autres.

Une coopération ouverte à ceux qui en remplissent les conditions

La Coopération structurée permanente (ou PESCO) n'est donc pas la seule possibilité pour avoir des coopérations, structurées ou non, permanentes ou non, financées ou non, pour agir. Si des États veulent déjà aller plus loin pour un petit, ou grand projet, ils le peuvent dès aujourd'hui, sans attendre personne... Et, si demain, des États membres qui ne peuvent pas ou ne veulent pas aujourd'hui remplir les critères exigeants fixés pour cette Coopération structurée décident le contraire, ils pourront toujours rejoindre celle-ci. La PESCO reste ouverte à tous ceux qui en remplissent les critères. Ce n'est pas en abaissant les conditions qu'on facilite la coopération, au contraire, on repousse les décisions douloureuses et on crée les conditions de la crise future (3).

Se doter d'un cadre incitatif avec des critères exigeants

Ce qui manque aujourd'hui à l'Europe, c'est un cadre incitatif, poussant les pays à aller vers le haut, avec des incitants à la fois financiers et politiques. C'est le but de la Coopération structurée permanente.

Ces pays doivent s'engager, par exemple, à mettre à disposition des battlegroups, réellement disponibles, c'est-à-dire prêts à partir sur le terrain, pour des missions risquées. Cela suppose évidemment de trouver un cadre permettant de concilier l'autorisation parlementaire (dans les pays concernés) avec l'impératif de rapidité. C'est tout à fait possible si on fait preuve d'un peu d'ingéniosité politique (2).

Ces pays doivent s'engager également à investir dans certaines capacités, en commun, non pas celles qui sont nécessaires uniquement au niveau national, mais celles qui répondent à des lacunes constatées dans les opérations extérieures – du Kosovo au Mali – et doivent être comblées rapidement. La grande nouveauté, sur ce plan, est l'engagement de la Commission européenne à financer certaines capacités. Ce n'est pas négligeable.

Adopter la tactique multicoque plutôt que le monocoque

Si la Coopération structurée est unique, c'est justement parce que ces critères sont "hauts". Faire autrement ce serait la dévoyer... Et si c'est pour construire une "usine à gaz", de bric et de broc, autant renoncer. En revanche, il n'est pas interdit de réfléchir à un autre système : une Coopération structurée à quelques uns (4), avec des critères "hauts de gamme", et des coopérations renforcées, satellites autour de cette Coopération structurée pour pousser différents projets. Le tout pouvant être chapeauté par un "board" général, qui serait en fait, plus ou moins, le Conseil des ministres de la Défense de l'UE. On aurait ainsi, dans un cadre institutionnel européen, à la fois la marque de l'ambition forte et l'esprit de l'inclusivité, sans entraver les uns et les autres (5). A la manière d'un multicoque, où les coques latérales donnent à la fois de la stabilité à la coque centrale, et de la vitesse au navire...

(Nicolas Gros-Verheyde)

NB : C'est la conclusion d'ailleurs auxquels nous arrivons André Dumoulin et votre serviteur dans l'ouvrage à paraitre dans quelques semaines. N'oubliez pas de le commander : Pour tout connaître sur la PSDC, l’ouvrage de référence

(1) Lire : L’Europe peut se relancer par la défense (Fr. Hollande)

(2) Il pourrait être envisageable qu'un pays de permanence "battlegroup" fasse avaliser par son parlement, avant la proposition de permanence, les caractéristiques d'une telle intervention, en précisant éventuellement les caveats ou interdiction d'emploi (sans autorisation).

(3) L'acceptation de l'adhésion de la Grèce à la Zone Euro est un exemple de ce qu'il ne faut pas faire, on abaisse les critères (ou on ferme les yeux sur le fait que ce pays ne les remplit pas) en faisant l'autruche sur les conséquences pour le futur...

(4) En gros, les pays membres de l'EATC - France, Allemagne, Italie, Espagne – Belgique, Pays-Bas et Luxembourg s'ils le veulent – + la Finlande, la Lettonie et la Slovénie par exemple.

(5) Dans cet attelage, il ne serait pas interdit de penser à associer des pays tiers... comme le Royaume-Uni, à une condition : ces pays tiers peuvent participer, mais ils n'ont pas voix au chapitre ni pouvoir dans la décision.