La Pologne refuse les conclusions. Bon et alors…

(B2) Si quelqu'un ne connaissait pas encore la Première ministre polonaise, ce n'est pas plus le cas maintenant. Beata Szydło s'est fait un surnom dans l'enceinte du sommet européen : l'emmerdeuse !

De mémoire de diplomate, on n'avait pas encore vu un État être d'accord sur tout mais finalement dire... "Non", juste pour dire "Non". D'ordinaire, il y a des raisons rationnelles, tenant au contenu du texte. Là, on cherche...

Qu'est-ce que le consensus ? Comment y arrive-t-on ?

Selon les termes même du Traité, les conclusions d'un Conseil européen sont établies au consensus. C'est une décision politique, et non juridique. Il n'y a pas de vote en soi, juste l'expression d'un accord. Le consensus, ce n'est pas tout à fait l'unanimité, c'est le fait d'être, à peu près, d'accord sur tout, et de ne pas avoir de problème global sur l'ensemble. Pour atteindre ce consensus, on adopte un système de vagues successives. Il y a d'abord des réunions intermédiaires – au niveau des ambassadeurs – puis les ministres des Affaires européennes y jettent un œil, tout cela étant revu par les sherpas des présidents ou des Premiers ministres. Au fur et à mesure, ce texte s'affine, des éléments disparaissent, d'autres apparaissent ou sont réécrits. Un peu comme les marées viennent polir le galet.

Comment s'exprime le consensus ?

Finalement, au Conseil européen, il ne reste souvent que quelques points de désaccord (parfois très profonds, très importants politiquement). On tente alors de rédiger un nouveau paragraphe pour contenter tout le monde. C'est alors le président, lui-même, qui réécrit directement avec les Chefs le passage concerné. Ou, de façon plus habituelle, ce sont les sherpas qui s'y mettent dans la salle d'à côté, y passant, s'il le faut, la nuit, pour trouver la formule qui contentera tout le monde. Au final, le président du Conseil européen demande si personne ne s'y oppose. Et généralement, même s'il peut y avoir un ou deux grognements, si personne ne s'exprime clairement contre, cela passe. Si, malgré tout, il reste une difficulté, il y a plusieurs possibilités pour s'en sortir.

Des Européens passés virtuoses pour exprimer les désaccords dans l'accord

Renvoyer à plus tard

Les Européens sont passés virtuoses sur la façon d'exprimer (ou de ne pas exprimer) un désaccord, tout en ne remettant pas en cause le consensus. Première méthode : on rajoute un ou deux mots relativisant la question (le cas échéant), souvent le plus insipides possibles (qui ne sont compris que par leurs auteurs), ou on fixe une clause de rendez-vous (on réexaminera la question à la prochaine réunion). Deuxième méthode : on peut aussi pour éviter de parler de la situation qui fâche, en renvoyant aux conclusions d'un précédent conseil ou à un rapport mentionné en annexe (à chacun de voir à quoi cela renvoie, mais, de façon expresse, les conclusions ne mentionnent pas le sujet).

De l'importance de la note de bas de page

Troisième méthode : rajoute une déclaration interprétative ou complémentaire d'un État membre, voire une note de bas de page pour indiquer le désaccord d'un gouvernement sur un point donné (c'était le cas par exemple avec la Hongrie sur la question des migrants). Quatrième méthode : le chef de gouvernement sort lors de l'adoption des conclusions, ce qui lui évite de prononcer son désaccord. Mais l'honneur est sauf. Dernière méthode : Si le désaccord persiste malgré tout, il reste la possibilité d'avoir une déclaration de la présidence, éventuellement au nom des 27 ou des 28 (selon le cas) qui a la même valeur que les conclusions (puisque ce n'est qu'un document politique).

Bref... en matière de consensus, on le voit, l'Europe a une longue expérience d'exprimer de façon discrète les désaccords, avec l'art et la manière, sans empêcher les avancées.

Ce que va gagner la Pologne ?

En s'entêtant dans un "niet", la Pologne pourrait, au final, ne rien vraiment gagner, sinon de montrer qu'elle existe et est une grosse boudeuse. Sur des questions aussi intéressantes que la croissance économique, les emplois, la crise des migrants, les Balkans – qui vont dans le sens de la politique polonaise –, c'est un peu dommage. Et c'est un précédent fâcheux. La prochaine fois que les conclusions seront discutées, il n'est pas sûr que l'avis de la Pologne soit vraiment pris au sérieux. Pourquoi tenter de se concilier les bonnes vues d'un pays qui a, finalement, décidé de ne pas approuver les conclusions, juste pour le plaisir.

Entendons-nous : le refus des conclusions est une arme nucléaire, cela ne sert qu'une fois, et avec une très bonne raison. Il faut que l'intérêt national soit vraiment en jeu (1) — un refus qui, dans ce cas, est accepté car chacun sait qu'il peut avoir un jour à se servir de cette nécessité – et non pas seulement que l'amour propre soit blessé.

La seule conclusion du Conseil : la nomination de Tusk ?

Si les conclusions ne sont pas avalisées en tant que telle, le seul résultat écrit du Conseil européen pourrait être finalement... la décision avalisant la nomination du nouveau président. C'est assez paradoxal puisque c'est cela qui a causé l'ire polonaise du jour. Mais c'est la réalité. Ce texte est, en effet, une décision juridique qui ne figure pas en tant que tel dans les conclusions. En général, « par courtoisie », on salue la nouvelle personnalité, explique à B2 un diplomate. Mais il s'agit juste d'une « formule de politesse ». On peut s'en passer.

Une déclaration au nom des 27

Ensuite, il est toujours possible au président du Conseil européen, voire à la présidence maltaise d'endosser, "au nom des 27", un ensemble de conclusions, voire une déclaration, ou simplement les "résultats des discussions du Conseil". Pour la Pologne, qui a toujours voulu faire partie du cœur de l'Europe, ce serait un sacré camouflet supplémentaire : une sorte de Polxit politique. Au moment où va s'entamer des négociations sur la révision des perspectives financières, ce n'est pas aussi vraiment le plus sympathique moyen pour trouver des alliés.

Hongrois et Polonais, même combat ?

Le seul pays qui a une attitude semblable à la Pologne est la Hongrie, mais avec une très nette différence, explique un diplomate qui suit régulièrement ce genre de réunions : « Viktor Orban a toujours une position très ferme. Mais, au dernier moment, il négocie, il joue le jeu européen, il se montre plus souple (NB : quitte à dire le contraire sur la scène nationale, une fois sorti du Conseil européen). Il a toujours ainsi su se créer des alliés. Et, au niveau politique, il y a une grande différence, il est membre du PPE, le parti populaire européen, ce qui le protège d'une certaine façon. Il fait partie du cercle. »

L'équipe Kaczyński, entêtée ?

Les Polonais du PiS, eux, sont têtus. Ceux qui ont de la mémoire, dans les couloirs européens, se rappellent comment l'équipe Kaczyński s'est battue, becs et ongles, parfois de manière totalement irrationnelle, contre la mise en place de la double majorité dans le Traité de Lisbonne, pour garder les vieux chiffres de Nice. Finalement on a décidé de prolonger quelque peu le compromis de Ioannina. Une bagarre qui n'a, au final, servi à rien. Ce dispositif, qui vient à expiration dans quelques jours, le 31 mars, n'a quasiment jamais servi. Quand les Polonais ont voulu l'utiliser, au dernier conseil de l'Environnement (2), les juristes du Conseil sont venus rappeler que c'était... trop tard ! Le dispositif expirait dans quelques semaines.

Une bataille gagnée pour rien, sinon à se faire plaisir ... et à se faire des ennemis autour de la table européenne.

La bataille perdue de la majorité qualifiée...

Entretemps, depuis le Traité de Nice, la Pologne a décroché du groupe des grands pays, l'écart de population qui était de 4 millions en 2005 atteint aujourd'hui le double. Ce que le pouvoir polonais avait conquis, en bataillant dur dans les couloirs européens, sans jamais vraiment s'en servir, il l'a reperdu ... dans les alcôves, sur le terrain de la démographie. La réalité politique d'aujourd'hui, c'est que la Pologne a décroché du groupe des pays de tête. ... Et ce n'est pas la faute de l'Europe, juste la loi naturelle.

La vraie raison de la colère polonaise ?

La sortie du Royaume-Uni pourrait accélérer, de façon paradoxale, l'isolement de la Pologne. On peut remarquer que lors de la dernière rencontre, à Versailles, en mini-groupe, il y avait bien quatre pays et non pas seulement le couple franco-allemand, pour affirmer le désir de "coopération différenciée". Il manquait parmi les "grands et moyens" pays... un dirigeant polonais. Comme pour affirmer que la coopération différenciée, c'est ... sans la Pologne. La vraie raison de la "petite colère" de Szydło n'est-elle pas là, celle de se voir exclure du groupe des "grands" et des autres avancées européennes.  Le "phare" de la Pologne est bien éteint. Et c'est dommage pour ceux qui aiment ce pays.

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) L'Irlande l'a utilisée pour préserver sa neutralité, le Luxembourg pour préserver son modèle fiscal, la France pour la culture, la Slovénie pour régler son problème de frontières avec la Croatie, etc.

(2) Il s'agissait d'adopter une approche générale qui n'est pas, en soi, un vote formel, mais une indication de vote, une approche pour négocier avec le Parlement européen, le vote ayant lieu plus tard, à la fin de la négociation.

(mis à jour vendredi matin, sur le passage de la coopération différenciée)