L’échec de l’Agence européenne de défense est-il irrémédiable ?

(B2) a décidé de donner la parole à plusieurs intervenants du secteur. Jean-Pierre Maulny inaugure cette nouvelle série (et rubrique). Le directeur-adjoint de l’IRIS souligne combien l'idée de l'Agence européenne de défense, belle, ambitieuse, au départ, s'est vite retrouvée dévoyée sous le poids des réalités, des divergences des Etats membres. Faute de mieux, la Commission européenne a pris le relais. Ce qui n'est pas automatiquement négatif. J.-P. Maulny propose d'en finir avec les ambigüités — qui sont nombreuses dans la construction européenne de défense — et de transformer carrément l'Agence...

« Il y a 12 ans les pays de l’Union européenne portaient sur les fonts baptismaux l’Agence européenne de défense (AED). L’AED était née dans l’enthousiasme qui régnait au début des années 2000 pour bâtir une Europe de la défense. C’était le dernier étage de la fusée des institutions européennes dans ce domaine.

Le dernier étage de la fusée des institutions européennes

L’idée de sa création avait émergé durant la Convention européenne en 2002 et on n’attendit pas que le nouveau traité (NDLR le traité de Lisbonne a succédé à feu la Constitution) fut adopté pour commencer à faire fonctionner cette agence dès 2004. L’Agence, ce devait être la courroie de transmission qui devait permettre de développer des programmes d’armement européens en partant de l’identification des capacités militaires nécessaires à l’Union européenne en passant par l’organisation de l’industrie d’armement européenne et par la recherche commune de défense.

Une idée ambitieuse d'une entité politique

L’idée était d’autant plus belle et ambitieuse qu’un tel outil, qui reflète la volonté d’existence politique de l’Union, n’existe nulle part dans une autre organisation internationale. L’AED c’était la preuve que l’Union européenne était une entité politique ayant une existence propre contrairement à l’OTAN.

Trois chiffres

Douze ans après, le bilan de l’Agence européenne réside dans trois chiffres :

- "120" comme le nombre de personnes qui travaille dans cette agence,

- "30" pour les 30 millions d’euros de son budget et au maximum 150 à 200 millions d’euros de budget de recherche gérés en son sein,

- "0" comme le nombre de programmes d’armement qui sont nés au sein de cette agence même si l’AED joue un rôle utile pour l’achat en commun de matériels comme on a pu le voir dernièrement avec les ravitailleurs.

Pour comparaison la DGA en France compte près de 10.000 personnels et gère 10 milliards d’euros de contrats sur les programmes d’armement.

Un constat d'échec qui ne peut pas s'expliquer par deux causes

Face à ce constat, qu’il faut bien qualifier d’échec, le discours tenu, en France notamment, est sempiternellement le même et pourrait se résumer en deux phrases :

1. « Nous soutenons l’Agence européenne de défense et souhaitons développer son activité »
2. «  Les Britanniques, qui refusent d’augmenter le budget de l’Agence, sont responsables de l’atonie de cette organisation »

Si le constat sur le blocage britannique n’est pas faux, il ne suffit pas à expliquer la situation actuelle.

Les Etats regardent ailleurs

La vérité est que les Etats qui devaient promouvoir l’AED s’en sont progressivement détournés. Le manque de moyens de l’Agence a certes joué mais l’Agence a souffert de la nécessité de s’entendre à 28 qui est la règle dans cet organe intergouvernemental de la PSDC.

L’incapacité des trois grands Etats, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni à s’accorder sur un rôle ambitieux pour cette structure a fait le reste alors même que certains Etats que l’on n’attendait pas jouait le jeu. C'est le cas de la Pologne, par exemple, qui confia à l’Agence une partie de son budget de recherche de défense.

Le vide rempli par la Commission européenne

De ce fait, c'est progressivement la Commission européenne qui a pris la main sur ces questions. A coup de communications, par le biais de son pouvoir de régulation du marché avec les deux directives sur les marchés de défense et de sécurité et sur les transferts intra-communautaires, la Commission européenne est devenue le centre de gravité en matière d’armement.

L’action préparatoire en matière de recherche de défense parachèvera sans doute cette prise de pouvoir car l’instance communautaire deviendra certainement dans le futur l’institution qui gèrera l’essentiel des fonds européens pour la défense : on pense notamment au 9^ème PCRD pour les années 2021-2027 où une ligne de crédits en matière de recherche de défense d’un montant significatif verra le jour.

L'AED en sous-traitance

Et, de fait, on voit aujourd’hui l’AED travailler de plus en plus en sous-traitance de la Commission européenne comme ce sera le cas avec l’action préparatoire en matière de recherche de défense, l’Agence disposant des compétences scientifiques que la commission ne possède pas pour suivre les projets qui seront financés.

Une symbolique du fonctionnement européen

L’histoire de l’Agence européenne de défense est, en réalité, emblématique du fonctionnement de l’Union européenne aujourd’hui. Faute de pouvoir s’entendre entre eux les Etats membres de l’Union délèguent à l’institution communautaire le soin de prendre des initiatives et délaissent les instruments intergouvernementaux qui ont été mis à leur disposition qui ne viendront que constater leur échec à s’entendre.

Le communautaire a un avantage que l'intergouvernemental n'a pas

L’institution communautaire présente à ce niveau un avantage, elle permet aux Etats d’avancer sans avoir à assumer la responsabilité des décisions qui sont prises. Il n’y a que dans le cas de crises graves, celles qui concernent directement l’unité de l’Union et les intérêts essentiels des Etats, que les Etats membres reprennent la main par le biais du Conseil européen, comme on peut le voir aujourd’hui avec les questions de terrorisme et de migration et comme on a pu le voir dans le passé avec la crise grecque.

Une évolution pas négative pour la défense

Pour ce qui est de la défense et de l’armement, l’évolution à laquelle on assiste actuellement n’est pas nécessairement négative dans le sens où le handicap principal de la politique de défense et d’armement européenne est le manque d’harmonisation des politiques nationales dans un secteur où le cadre de référence utile ne peut plus être le cadre national. Plus personne en Europe ne peut relever les défis de sécurité dans le cadre national. On le voit avec la question des migrants ou du terrorisme. Plus personne ne peut bâtir une industrie d’armement au niveau national qui lui permette d’avoir une autonomie stratégique significative.

Une tentation de divergences qui demeure

Reste que la transition actuelle se déroule sans que les Etats n’aient vraiment avalisé cette évolution ni même qu’ils en aient réellement conscience. Reste aussi que ces Etats n’ont pas toujours des options identiques en matière de politique étrangère, qu’ils ne partagent pas toujours les mêmes intérêts de sécurité et qu’ils n’ont pas toujours la même vision de ce que doit être l’autonomie stratégique, c’est-à-dire in fine le degré d’indépendance et d’ambition de l’Union européenne en tant qu’acteur sur la scène internationale.

Une nécessité : lever les ambiguïtés, faire évoluer les statuts

Toutes ces ambiguïtés devront être levées dans les années qui viennent, à 28 ou dans un cadre plus restreint. Car s'il est nécessaire d’aller de l’avant dans un cadre collectif en matière de défense et d’armement, il faut savoir où on veut aller, comment et avec qui. Quant à l’Agence européenne de défense, et si on continue dans la perspective actuelle, il faudra envisager de faire évoluer son statut vers celui d’une agence déléguée de l’institution communautaire. »

Jean-Pierre Maulny
directeur-adjoint de l’IRIS (l'Institut de Relations Internationales et Stratégiques)
et membre du board d'ARES group (groupe de réflexion sur l'industrie de la défense et de l'armement)

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