L’accord anti-Brexit du Conseil européen. Premières questions, premières réponses

22 février 201622 novembre 2023 Nicolas Gros-Verheyde

Angela Merkel et David Cameron en conversation 'bilatérale' lors du sommet des 18 et 19 février (crédit : service de presse de la Chancellerie fédérale)

(B2) Le texte pondu par les sherpas et les juristes, puis approuvé par les dirigeants européens lors du sommet européen, vendredi (19 février), pour faire face au risque de Brexit britannique, est d'une finesse imparable et est particulièrement complexe. Difficile de dire ce qu'il contient réellement. C'est d'ailleurs l'objectif : pouvoir se prêter à plusieurs interprétations politiques, contraires. Voici un premier décryptage...

Le Royaume-Uni obtient-il un statut spécial de l'UE ?

Disons plutôt que ce statut "spécial" est désormais écrit noir sur blanc. Le Royaume-Uni a déjà dans les faits un statut spécial car il ne participe pas à plusieurs des politiques importantes de l'UE : la monnaie unique et la Zone Euro, l'espace sans frontières Schengen et le contrôle des frontières (Frontex, etc.), la coopération policière et judiciaire (sauf quelques politiques qu'il a décidées volontairement de rejoindre), la politique de justice et d'affaires intérieures (où il dispose d'un opt-in, décision d'application volontaire). Il ne vote pas aux réunions de l'Eurogroupe ou à la Banque centrale européenne. Il ne vote pas lors de nombreuses discussions au conseil des ministres de l'Intérieur et de la Justice. Il dispose également d'une exception, plus symbolique, à l'application de la Charte des droits fondamentaux au sein du Royaume-Uni. A noter que Londres n'a plus d'opt-out (exception) à la politique sociale européenne. Négocié par John Major et consacré dans le Traité de Maastricht, il a été abandonné par Tony Blair, après les élections générales de 2007 remportées par les travaillistes.

Les dispositions négociées par le Royaume-Uni peuvent-elles être utiles / utilisées par d'autres ?

Oui et non. Il y a des dispositions spécifiques au Royaume-Uni : le statut spécial notamment. Mais il y a en d'autres qui sont générales : la possibilité donnée aux parlements nationaux d'intervenir dans le débat européen, l'indexation des allocations familiales, l'utilisation du frein d'urgence dans le versement de l'aide sociale. C'est bien pour cela qu'il faut une modification juridique (traité ou réglementation).

Y-a-t-il un risque de dérapage ultérieur ?

Incontestablement le jeu britannique consistant à mettre en place un référendum en menaçant de quitter l'Union est un mauvais signe donné à l'Europe. Mais il pourrait tout aussi bien être utilisé comme un ressort pour faire redémarrer le moteur de l'intégration européenne qui est pour l'instant grippé (lire God save the Queen ! L’Europe à la veille d’une révolution politique ?). Le Royaume-Uni a toujours été de, par son histoire, un 'empêcheur de tourner en rond'. Pour le bien ou le mal de l'Europe... Plus inquiétant est la faible atonie du couple franco-allemand qui n'arrive pas à engranger des idées et initiatives nouvelles, la méfiance qui s'est installée, y compris au sein des Etats fondateurs (entre France et Allemagne, Italie et Allemagne, Italie et France, etc.), et le manque de solidarité patente sur le continent (1).

Le Royaume-Uni pourra-t-il suspendre toutes les aides sociales des migrants ?

Un mécanisme d'alerte et de sauvegarde va être mis en place. Il permettra de limiter le bénéfice de certaines allocations dues aux travailleurs européens résidant sur le territoire, dans une période limitée. Cette possibilité est strictement encadrée. 1° Elle ne peut être déclenchée qu'en cas d'afflux massif de travailleurs « provenant d'autres Etats membres d'une exceptionnelle magnitude durant une période importante » qui peut affecter les « aspects principaux de son système de sécurité sociale ». 2° Elle n'est pas automatique et reste sous le contrôle commun. L'Etat doit notifier à la Commission et aux Etats membres le problème, avec un argumentaire développé. La Commission prépare alors une proposition, suite à la réunion du collège des commissaires. L'autorisation est ensuite donnée par le Conseil des ministres de l'UE (composé de tous les Etats membres). 3° Cette exclusion ne concerne que les allocations non contributives (aide sociale, etc.) et non pas celles liées à une contribution (cotisation sociale, impôt, etc.) et au travail (remboursement des frais maladie, chômage, retraite, etc.). 4° Elle peut être « graduée » d'une totale exclusion à une exclusion limitée à un certain montant. 5° Elle ne concerne que les travailleurs récemment arrivés dans le pays pour une durée limitée (période de 7 ans au maximum). 6° La période de limitation des aides sociales est elle-même limitée à 4 ans.

Ce mécanisme de sauvegarde est-il accessible aux autres Etats membres ?

Oui. C'est un mécanisme général qui est mis en place, par un amendement au règlement 492/2011 qui régit la libre circulation des travailleurs des Etats membres au sein de l'UE. Tout Etat confronté donc à un tel problème pourra invoquer la clause d'alerte et de sauvegarde.

Le Royaume-Uni pourra-t-il aussi limiter les allocations familiales ?

Oui, selon le nouveau système, le Royaume-Uni aura la possibilité d'indexer le montant des allocations familiales versées à un parent dont les enfants résident dans un autre pays au montant qu'il aurait touché dans le pays de résidence des enfants. Cette disposition peut être permanente et non pas limitée dans le temps. Autrement dit : si un enfant d'un travailleur polonais ne réside pas en Grande-Bretagne mais en Pologne, l'allocation pourra être limitée au montant versé normalement versée en Pologne.

Cette "indexation" est-elle limitée au Royaume-Uni ? Concerne-t-elle d'autres prestations ?

Tous les autres pays pourront décider d'utiliser cette indexation à partir du 1er janvier 2020. Ce sera inscrit dans une modification du règlement 'sécurité sociale' (883/2004). Plusieurs pays (Allemagne, Danemark, Pays-Bas et même France) ont indiqué, de façon plus ou moins formelle, l'intention d'utiliser cette disposition. En revanche, seules les allocations servies aux enfants sont ainsi limitées. Les autres prestations dites 'exportables' (qui peuvent être servies dans un autre pays que celles du pays où on a obtenu le droit) ne sont pas concernées par l'indexation, notamment les pensions de retraite. C'est écrit noir sur blanc dans l'accord. Exemple : le Royaume-Uni devra continuer de verser à ses pensionnés partis au soleil en Grèce, à Chypre, ou en Espagne le montant de la retraite dont ils auraient bénéficié s'ils étaient restés au pays, et non le montant de la retraite servie à des Grecs, Chypriotes ou Espagnols...

Les Etats ont-ils la possibilité de refuser des chômeurs ?

Oui. Cette mesure est déjà valable et inscrite dans le règlement 'sécurité sociale'. Le Royaume-Uni (comme les autres Etats) peuvent déjà l'appliquer (et l'appliquent déjà). Le droit des « personnes non actives » à résider dans un autre Etat membre est en effet limité. Un Etat membre peut exiger d'avoir des « ressources suffisantes pour eux et leur famille » et de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale de l'Etat membre de résidence. L'Etat membre a la possibilité de refuser le bénéfice des aides sociales aux personnes qui exercent leur droit à la libre circulation « dans le seul but d'obtenir une assistance sociale alors qu'ils n'ont pas de ressources suffisantes pour obtenir le droit de résidence ».

Le dispositif exige-t-il une modification du Traité ? Immédiatement ?

Oui selon Cameron, Non selon Hollande. Tous les deux ont (un peu) raison. En effet, le dispositif "anti-brexit" sera immédiatement valable après un 'Oui' au référendum. Mais il ne sera intégré dans les Traités que lors de leur « prochaine révision ». C'est un dispositif qui avait déjà été utilisé pour le Non Irlandais. On avait intégré les modifications demandées lors du traité d'adhésion de la Croatie. Or aujourd'hui, il n'y a pas de traité d'adhésion en passe d'être signé à une brève échéance. L'adhésion qui aurait pu être la plus rapide — celle de l'Islande — a été abandonnée. Les deux 'dossiers' les plus favorables sont le Montenegro et la Serbie. Mais il faudra encore plusieurs années avant de parfaire le dispositif d'adhésion : pas avant 8 ou 10 ans... Quant à une autre modification 'ordinaire' des traités, aucune n'est actuellement ni engagée, ni même esquissée. Si certains pays choisissent une voie d'approfondissement sur un sujet précis, ils pourraient en outre le faire non via les traités européens mais par un traité ad hoc. A noter que certaines dispositions de l'accord ne nécessitent pas de modification de traité mais uniquement au plan réglementaire, notamment en matière sociale (c'est le règlement 'sécurité sociale' qui doit alors être modifiée). Décision qui doit être prise à l'unanimité du Conseil

Ces modifications demandées peuvent-elles être intégrées par voie simplifiée ?

Oui pour une bonne part. Le traité de Lisbonne a prévu (article 48 TUE) deux méthodes pour réviser les traités : la voie ordinaire (avec Conférence intergouvernementale et CIG) et la voie simplifiée (via une décision du Conseil européen). Cette voie ne peut être choisie que pour les politiques 'internes', par exemple les questions sur la gouvernance économique ou sur la compétitivité. Les questions relatives à la souveraineté (notamment l'union sans cesse plus étroite) ne peuvent normalement être modifiées sous la procédure simplifiée.

Est-ce que ce texte va permettre aux Britanniques de voter Oui ?

Franchement à lire le texte, non. Ce texte est très intelligent, très fin. Mais sans doute trop pour être aisément compréhensible. Comme le dit assez bien François Hollande : dans un référendum « il y a des arguments irrationnels, passionnels, qui jouent, il y a des arguments parfois de conception de la nation ». La campagne commencée outre-manche illustre bien cet adage. Tout y passe : avec le Brexit, les Britanniques seront mieux protégés contre le terrorisme, contre les migrations, etc. Maintenant tout dépendra en fait du talent de 'batelage' des uns et des autres. David Cameron est un formidable bateleur. Il ne faut pas le négliger. Mais il aura face à lui d'aussi redoutables batteurs de campagne. Le plus connu est (notre ancien confrère) et aujourd'hui maire de Londres, Boris Johnson. Mais il y en a d'autres.

Lire aussi le commentaire de Nick Whitney : L’inconnue britannique

Y-a-t-il un plan B si le Royaume-Uni dit 'Non' ?

Officiellement tout le monde dira qu'il n'y a pas de plan B si le Royaume-Uni répond 'Non' à l'adhésion. Le porte-parole en chef de la Commission l'a répété encore lors du point de presse quotidien. « Nous n'avons pas de plan B ». Un spécialiste de la question de la Commission a précisé : « Nous n'avons pas de papier ». Dans les faits, le référendum étant assez proche (23 juin), et le résultat pour le moins équivoque, l'hypothèse d'un départ britannique est dans toutes les têtes. Ne serait-ce que pour définir, quelle règle est applicable au plan juridique ?

Un vote 'Non' signifie-t-il un départ immédiat de l'UE ?

Un 'non' au maintien dans l'Union européenne ne signifie pas immédiatement un départ de l'UE. Il peut s'ensuivre une période, plus ou moins longue, permettant au Royaume-Uni de quitter l'Union européenne mais de conserver un rôle de pays associé, au sein de l'espace économique européen (comme la Norvège par exemple). Donc de renégocier son rôle au sein de l'UE.

Quelle est la procédure en cas de départ de l'UE ?

La procédure de départ d’un Etat membre est fixée à l’article 50 du Traité de l’UE. « L'État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen ». S’engage alors une phase de négociation afin de conclure un accord qui fixe tant les modalités de retrait que les relations futures avec l’Union. C’est un accord de droit international qui est donc conclu par le Conseil - à la majorité qualifiée (le Royaume-Uni n'aura alors plus le droit de vote lors de la décision). Tandis que l’avis positif du Parlement européen est requis.

1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l'Union.

2. À la lumière des orientations du Conseil européen, l'Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union. Cet accord est négocié conformément à l'article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il est conclu au nom de l'Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.

3. Les traités cessent d'être applicables à l'État concerné à partir de la date d'entrée en vigueur de l'accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l'État membre concerné, décide à l'unanimité de proroger ce délai.

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l'État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent.

(article 50.1 à 50.4 du Traité de l'UE)

L'anglais resterait-il langue officielle de l'Union en cas de départ britannique ?

Oui l'anglais reste la langue officielle en Irlande comme à Malte.

(Nicolas Gros-Verheyde)

(1) On ne peut pas accuser Londres d'être pour quelque chose dans la crise des frontières qui oppose en ce moment les pays de première ligne (Grèce, Italie, Malte), les pays de transit (Balkans membres et non membres de l'UE), les pays d'accueil du cercle germanique (Allemagne, Autriche, Danemark, Suède), le front du refus des pays de Visegrad et les pays de l'Ouest qui sont plutôt là en spectateurs.

Sur l'impact en matière de défense du départ (possible) du Royaume-Uni : Brexit. Le Britannique est-il nécessaire à l’Europe de la défense ?