Les sanctions européennes : est-ce utile ? est-ce efficace ?
(B2) La question de l'utilité et de l'efficacité des sanctions, prononcées par l'Union européenne contre certains régimes comme de leur objectif, revient régulièrement. Voici quelques pistes de réflexion...
Pour bien appréhender, la mécanique des sanctions, il faut peut-être éviter trois erreurs.
Première erreur : Idéaliser les sanctions, comme un succès formidable qui se suffit à lui-même
Se cramponner aux sanctions comme 'l'alpha et l'oméga' d'une politique étrangère est une erreur souvent faite par certains responsables mais aussi par l'opinion publique (médias compris). C'est la combinaison de plusieurs instruments - et leur dosage subtil - qui fait la réussite d'une politique. Les 'sanctions' ne sont ainsi qu'un versant de cette politique, avec la 'diplomatie' de l'autre, 'l'aide technique ou financière' à l'opposition ou aux parties les plus 'démocratiques' d'un régime, sans oublier 'l'instrument militaire' qui est fait pour ne pas être utilisé, mais doit être présent à titre dissuasif, et la 'coopération internationale'. Les sanctions toutes seules ne suffisent. Elles ne sont « qu'un instrument » au service d'une politique, disent souvent les responsables européens. A juste titre.
Deuxième erreur : Mépriser les sanctions qui n'ont aucun effet
Ces sanctions ont souvent un certain effet au minimum dissuasif, d'une part sur le pays visé, pour ne pas pousser le 'bouchon' trop loin ; d'autre part, sur les pays voisins ou non visés, pour éviter d'être à leur tour frappés par les sanctions. Pour ceux qui doutent de l'effet des sanctions, il suffit de voir le nombre de procédures entamées devant le Tribunal de l'UE. Elles se comptent par dizaines chaque année et sont devenus un des principales sources de contentieux. Même si certaines sont motivées pour des raisons politiques, leur nombre prouve, à lui seul, l'effet corrosif des sanctions. Si elles n'avaient, vraiment, aucun effet, il est certain qu'elles ne susciteraient pas autant de recours en justice, surtout d'entités économiques.
Troisième erreur : croire que les sanctions auront un effet rapide
Cette tentation est très présente sur le dossier "Russie-Ukraine" notamment où certains pays poussent sans cesse à augmenter le curseur d'un demi-point, comme si cela allait changer radicalement la donne. L'effet des sanctions est lent. L'élément "temps" est un point capital. Hormis quelques exceptions. Et l'instrument doit être manié avec précaution - d'où l'importance d'un dosage millimétré comme en matière chimique - car il peut atteindre l'objectif inverse. Pour prendre une image maritime, les sanctions sont un peu comme le sel et la marée de l'océan sur les rochers, il faut du temps, mais inlassablement, elles réduisent le moindre rocher en sable... Mais à l'arrivée, est-ce le résultat recherché.
Les effets, invisibles, de la mécanique des sanctions
L'objectif recherché par les sanctions est d'obtenir une inflexion de la politique de pays tiers. Mais au-delà de cet objectif affiché, la mécanique des sanctions remplit d'autres objectifs, moins affirmés.
Créer une dynamique interne
L'utilité des sanctions est d'abord à usage interne... pour l'Union européenne. Mettre en place des sanctions oblige les Européens à se mettre d'accord sur une série de mesures concrètes. C'est toujours plus difficile que de se mettre d'accord sur un langage diplomatique de condamnation qui, généralement, recueille assez vite l'assentiment, mis à part un petit "chipotage" sur le niveau de condamnation. Du niveau des sanctions — individuelles ou économiques —, de leur importance, de leur rapidité, de leur intensité, on peut percevoir le degré d'unité des Européens et leur détermination.
Être un des modes d'expression de la voix européenne
L'usage des sanctions a aussi une vertu externe : montrer que l'UE peut parler d'une voix, est capable d'infliger des interdictions ou sanctions économiques. C'est aujourd'hui le meilleur traceur aujourd'hui du versant "bâton" de la politique étrangère ; l'Europe n'ayant pas d'outil de dissuasion militaire, ni même la capacité d'en avoir et d'objectif de défense territoriale.
... voire une arme dissuasive
Cela peut avoir également une certaine vertu dissuasive à l'égard de certains pays ou dans certains cas de relations internationales. A l'égard de certains pays, dépendant en bonne partie de l'assistance européenne (technique, financière, politique), le 'bâton' sanctions, même non agité, est très présent. C'est notamment le cas du secteur ACP (Afrique caraïbes pacifique) qui reçoivent une aide non négligeable européenne. Le "Soft power" est là aussi efficace que le "Hard Power", ou plutôt c'est la combinaison des deux.
Une efficacité à géométrie variable
L'efficacité réelle des sanctions est très difficile à mesurer. Et elle dépend d'un nombre d'éléments qui sont parfois insaisissables ou évolutifs dans le temps.
Les facteurs d'efficacité des sanctions
L'efficacité de cet instrument dépend largement à la fois d'éléments propres aux mesures prises (ciblage, étendue, durée,...), de son étendue (sanctions politiques ou économiques), mais aussi d'éléments du contexte international (sanctions uniquement européennes ou internationales...), du contexte économique (l'intensité des relations du pays concerné avec l'Union européenne, l'insertion du pays dans l'économie et la politique internationales, ses capacités alternatives) et politique (son ouverture intérieure — démocratique ou non —, sa détermination et ses soutiens extérieurs ...).
Syrie. Un certain échec
En Syrie, l'Europe a pris un maximum de sanctions. C'est quasiment le maximum qu'on pouvait prendre, puisque la plupart des relations économiques (finances, pétrole, armes) sont interrompues. Mais celles-ci n'ont pas réussi à ébranler la détermination du régime. La raison : 1° les sanctions ne sont pas internationales, 2° le pays dispose d'alternatives, 3° le régime a fait de la répression de l'opposition, l'axe principal de sa politique, une question de survie, peu importe le coût. Contre la politique de la "terre brûlée", des sanctions ont peu d'effet. Mais elles entravent néanmoins son action.
Russie. Un effet encore à évaluer
Vis-à-vis de la Russie, pays plus important, la portée des sanctions reste notable. Elle joue sur l'économie : du côté russe, on estime à environ 1/3 l'effet des sanctions sur l'affaiblissement économique russe actuel (2/3 étant dû à la baisse du prix du pétrole). Elle a un effet sur les responsables économiques mais aussi sur les investisseurs occidentaux (lire sur le Club: Russie. L’Europe hésite à prolonger vite les sanctions. Et si l’incertitude était la meilleure mesure !). Elle est un facteur de doute aujourd'hui pour tout investisseur digne de raison qui s'apprêterait à investir en Russie. De là à infléchir la politique russe, il y a un pas qu'il serait sans doute audacieux de franchir. Car on n'a pas atteint encore le coeur du pouvoir russe (Lire : La meilleure des mesures contre la Russie... Frapper au gaz).
Iran. Un effet certain mais à terme
Dans un pays comme l'Iran, le contexte est différent car les sanctions sont, cette fois, internationales et majeures. Mais elles n'ont pas eu d'effet tout de suite et elles n'ont pas agi seules. C'est grâce à un changement de régime en Iran (que les sanctions ont un peu encourager, c'est toute la question ?) et à la négociation qu'une solution est en guise de s'esquisser. Mais il aura fallu du temps.
(Nicolas Gros-Verheyde)
Lire aussi :
- La politique de sanctions de l’Union européenne à l’épreuve des juges
- Sanctions contre la Russie… Qui gagne ? Vénus ou Mars
- L’effet boomerang des sanctions économiques sur la Russie
Et pour aller plus loin (les fiches mémo sur B2 Pro) :
