La politique de sanctions de l’Union européenne à l’épreuve des juges

La politique de sanctions de l’Union européenne à l’épreuve des juges

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Les chefs d'Etat et de gouvernement adorent la politique de "sanctions", facile et pas trop chère. Mais les preuves manquent (crédit : Conseil de l'UE)

Les chefs d’Etat et de gouvernement adorent la politique de « sanctions », facile et pas trop chère. Mais les preuves manquent (crédit : Conseil de l’UE)

(BRUXELLES2) La décision du Tribunal de l’UE, rendue mercredi (17 décembre), sur le Hamas (*) ne doit pas être considérée de façon anodine. Au-delà de l’incidence politique – sur le cas du Hamas et de la Palestine —, elle intervient au terme d’une longue série d’arrêts du Tribunal comme de la Cour qui devraient infléchir, de façon notable, la politique de sanctions de l’Union européenne.

Des erreurs peu techniques

Les autorités européennes se défendent en disant qu’il ne s’agit que de questions techniques, de procédure. Ce n’est pas vraiment le cas. Les erreurs, relevées par les juges européens, sont essentielles, consubstantielles au processus de sanctions. Il s’agit d’avoir la preuve des agissements reprochés aux personnes ou entités mises sur liste noire. En quelque sorte, c’est comme arrêter un voleur mais n’avoir pas de preuves patentes à présenter devant le juge ou d’avoir des preuves qui ne sont pas reconnues comme licites. Peu importe la conviction de la culpabilité, le juge devra prononcer la relaxe… Nous sommes donc loin des questions purement « techniques ».

Des preuves réclament les juges

Ces preuves, les juges entendent désormais les contrôler au plus près. Cela a été rappelé, de façon notable, il y a un an, par la Cour de justice européenne dans son arrêt Kadi de juillet 2013. Un arrêt prononcé en Grande chambre, une des formations les plus solennelles de la Cour (lire : La Cour accentue sa jurisprudence anti-terroriste). En entérinant les évolutions jurisprudentielles du Tribunal, la Cour suprême de l’Union européenne a ainsi renforcé de façon notable les droits des justiciables mais aussi exigé une plus grande rigueur des autorités européennes. La politique européenne de sanctions qui s’est développée de façon considérable ces dernières années (avec l’Iran, la Syrie, la Russie, etc.), souvent de manière assez empirique révèle aujourd’hui ses faiblesses. Même si elle est justifiée politiquement, elle repose sur une construction juridique, bancale, sanctionnées régulièrement par la justice européenne.

La question des preuves, un problème récurrent

L’arrêt sur le Hamas n’est pas un arrêt isolé. En l’espace de quelques mois, le tribunal a accentué sa jurisprudence sur les preuves qu’il s’agisse des affaires liées aux listes anti-terroristes de l’UE ou autres sanctions ordinaires. En octobre, les juges européens ont ainsi annulé l’inscription des Tigres du Tamoul de la liste anti-terroriste, estimant qu’on ne pouvait fonder une décision sur des seuls éléments tirés de la presse (Lire : Les Tigres du Tamoul gagnent au Tribunal). En novembre, ils ont accueilli (pour la première fois) une demande d’indemnisation d’un « proscrit », une société iranienne accusée d’être liée au programme nucléaire iranien. Les juges estimant que l’excuse du secret défense ne pouvait leur être opposée (lire : Sanctions. Le Tribunal, excédé, sort l’arme lourde !). En décembre, les juges ont « délisté » un proche conseiller de Loukachenko en réfutant, un par un, pour manque de preuves les motifs de la décision européenne (lire : Un oligarque biélorusse obtient gain de cause devant le Tribunal. Décision symbolique avec effet retard ?). Etc.

Une remise en cause de la politique de sanctions ?

On se trouve ici face à une inflexion de jurisprudence très nette qui n’est pas inopinée et devrait conduire, à son tour, à une inflexion de la politique européenne de sanctions. Toutes proportions gardées, le Tribunal et la Cour de justice européenne suivent ainsi un chemin similaire à celui entamé il y a 20 années pour la politique de concurrence : en encadrant d’abord la procédure, exigeant ensuite davantage de preuves et, finalement, prononçant des pénalités financières à l’égard des institutions européennes qui ne respectent pas leurs préconisations. Les Etats membres, qui adorent la politique de sanctions, car elle est souvent un substitut facile et peu cher à d’autres prises de position plus difficiles, vont devoir se pencher sur le sujet, de façon urgente.

Une discussion entre Etats membres nécessaire ?

« C’est une question sur lequel on a déjà attiré l’attention des Etats membres » confirme un haut diplomate européen interrogé par B2. « Les diplomates ayant découvert l’instrument des sanctions, le trouvant très utile, le multiplient dès qu’il y a une crise, contre des terroristes, contre des individus » explique-il. Mais cette politique a un revers, au niveau judiciaire. « La Cour nous inflige des décisions qui vont à l’encontre de ces mesures. La Cour ne prend pas position sur le fond, mais sur la procédure, soit parce qu’elle estime que certaines règles très simples n’ont pas été respectées, soit que des règles fondamentales n’ont pas été tenues. » Cela nécessite une réflexion plus importante, commente ce bon connaisseur de la mécanique de sanctions. « Il faudra sans doute une discussion peut-être pas au niveau ministériel mais des ambassadeurs ou des groupes de travail. Il y a un problème de procédures ou des preuves ou justifications jugées insuffisantes par rapport aux décisions prises. Il faut, dans l’avenir, avoir des décisions irréprochables sur ce point. »

(Nicolas Gros-Verheyde

(*) Ce sujet est suivi, pas à pas, par Bruxelles2 (B2), dans la section sanctions du Club. Lire notamment :

Lire aussi notre fiche mémo (dans la série Quezako – abonnement séparé):