L’affaire Dalli tourne au vinaigre. Certitudes et troubles…

Cette photo est symbolique de la situation aprĂšs la dĂ©mission de Dalli. Une explosion, une grosse fumĂ©e, un plouf et la nuit, avec juste un Ă©clair couchant sans pouvoir situer oĂč sont les Ă©lĂ©ments (crĂ©dit : marine danoise - tir de l'Absalon)

(BRUXELLES2 Ă  Strasbourg) Mes amis pirates 🙂 ne m’en voudront de les abandonner quelques instants… Mais la dĂ©mission du commissaire (maltais) Ă  la SantĂ© et Ă  la Protection des Consommateurs, John Dalli, simple en apparence au dĂ©part (un commissaire a fautĂ©, il prend la porte), commence Ă  prendre une tournure politique telle qu’un blog consacrĂ© Ă  la politique europĂ©enne ne pouvait s’en dĂ©sintĂ©resser. D’autant que le candidat appelĂ© Ă  le remplacer est justement le ministre maltais des Affaires Ă©trangĂšres.

Bien sĂ»r, on peut avoir une approche simpliste et choisir une des deux thĂšses qui s’affrontent.

D’un cotĂ©, John Dalli : un pauvre innocent, victime d’un complot ourdi par l’industrie du tabac, comme il le laisse entendre Ă  qui veut bien l’Ă©couter. C’est facile, tentant, une belle histoire Ă  Ă©crire sans doute, mais tout de mĂȘme un peu lĂ©gĂšre.

De l’autre, JosĂ©-Manuel Barroso : un chevalier blanc, n’hĂ©sitant pas Ă  utiliser son pouvoir pour jeter un « corrompu » dans un souci de « 0 tolĂ©rance » vis Ă  vis des conflits d’intĂ©rĂȘt. Cette hypothĂšse est sĂ©duisante. J’aimerais y croire. Seulement la position de la Commission commence Ă  ĂȘtre de plus en plus confuse, et pose de plus en plus d’interrogations, tant les incohĂ©rences qui entourent le dĂ©part du commissaire sont troublantes.

Je n’ai jamais Ă©tĂ© un « fan » de Dalli (cf. sur la Libye), je ne l’ai jamais Ă©tĂ© de Barroso non plus… Ă  vrai dire (son talent politique est incontestable, son audace et son sens de l’histoire beaucoup moins) mais j’ai un grand respect pour les institutions et leur fonctionnement. Et, honnĂȘtement, quand on reprend les faits un par un, on ressent comme un trouble, un gros ratĂ© politique mais aussi quelques chainons manquants, l’impression de se faire balader… Cette « crise » semble vraiment mal gĂ©rĂ©e. Il serait temps maintenant que l’exĂ©cutif europĂ©en s’explique, non pas en catimini, mais concrĂštement et pleinement devant le Parlement europĂ©en, comme il se doit dans tout systĂšme gouvernemental constituĂ©. Au-delĂ  de l’affaire, ce qui est en cause ce sont la place qu’a acquis le lobbying dans le systĂšme institutionnel et les liens entre le politique et l’industrie.

La dĂ©mission : Ă  l’insu de son plein grĂ© ?

La Commission proclamait le 16 janvier dans un communiquĂ© envoyĂ© Ă  la presse : « Commissioner John Dalli has today announced his resignation as a member of the Commission, with immediate effect. Mr Dalli informed the President of the European Commission Jose Manuel Barroso of his decision following an investigation by OLAF, the EU’s antifraud office, into a complaint made in May 2012 by the tobacco producer, Swedish Match. » La Porte-parole de la Commission a maintenu mordicus cette position le lendemain lors d’une confĂ©rence de presse. Mais devant les dĂ©clarations de Dalli, et de nouvelles questions de la presse, le porte-parole a nuancĂ© cette position (c’Ă©tait lors du briefing Ă  la presse du 22 octobre). « Il y a un clair engagement politique (des commissaires) de dĂ©missionner si le prĂ©sident de la Commission europĂ©enne le leur demande. Cet engagement figure dans la lettre de nomination. (…) Barroso a offert Ă  Dalli de dĂ©missionner. Il y a un clair engagement politique et une demande politique. (Cette) action Ă©tait nĂ©cessaire car la situation Ă©tait intenable pour l’institution et pour le commissaire. »

  • Ne tournons pas autour du pot. Il n’y a pas eu dĂ©mission volontaire de Dalli. Mais bien une dĂ©mission demandĂ©e. Ce qui revient au mĂȘme au final. Mais n’a pas une signification identique tant au point de vue politique que juridique. On est en l’espĂšce dans le cadre de la procĂ©dure de dĂ©mission demandĂ©e, prĂ©vue par l’article 17.6 du TUE, une procĂ©dure « politique » et non dans le cadre de la dĂ©mission volontaire de l’article 246 du TFUE. Ce qui n’est pas tout Ă  fait la mĂȘme chose en matiĂšre de motivation de l’acte qui va devoir prĂ©cĂ©der la nomination du futur commissaire. Dalli qui veut porter l’affaire en justice a ainsi quelques arguments dans sa poche.

Art 17.6 = « Un membre de la Commission présente sa démission si le président le lui demande. »
Art 246 = « En dehors des renouvellements réguliers et des décÚs, les fonctions de membre de la Commission prennent fin individuellement par démission volontaire »

La forme de la démission : volatile ?

Aucun Ă©crit n’a Ă©tĂ© signĂ©. C’est aujourd’hui un fait avĂ©rĂ© et reconnu. La Commission se dĂ©fend en disant qu’une dĂ©mission orale avec deux tĂ©moins suffit. Au plan politique peut-ĂȘtre, au plan juridique rien n’est moins sĂ»r. Dans une relation de travail, il y a un principe quasi intangible, c’est la forme Ă©crite de la dĂ©mission. Une dĂ©mission orale n’en est pas une. Le fait d’avoir des tĂ©moins ne peut suffire. On peut dans un geste de dĂ©pit ou de colĂšre dire je dĂ©missionne, et se rĂ©tracter ensuite, la dĂ©mission ne sera pas considĂ©rĂ©e comme valable. La dĂ©fense de Barroso est de dire  » Under the Treaty, no written form is required for a declaration of resignation, and it is irrevocable« .

  • C’est vrai, le TraitĂ© ne prĂ©voit rien mais il n’indique pas non plus que la dĂ©mission orale suffit. Dans un dispositif politique et administratif oĂč toute dĂ©cision est attestĂ©e par un Ă©crit, y compris la plus petite participation (ou dĂ©mission) d’un membre Ă  un comitĂ© consultatif, il serait Ă©tonnant que la dĂ©mission d’un des postes les plus importants Ă©chappe Ă  cette rĂšgle…
  • La prĂ©sence de tĂ©moins (2 hauts fonctionnaires de la Commission) qui ne sont pas assermentĂ©s (huissier, magistrat…) mais sont sous la responsabilitĂ© hiĂ©rarchique de l’employeur n’apporte aucun crĂ©dit Ă  cette thĂšse (le chef de cabinet de Barroso et le chef du service juridique) n’a pas vraiment de valeur lĂ©gale. Tous les avocats pourront le confirmer. Elles sont mĂȘme contre-productives et discrĂ©ditent la thĂšse de la dĂ©mission « politique ».
  • En fait, il faudra examiner de prĂšs ainsi l’acte nommant le nouveau commissaire. C’est en effet bizarre. Mais selon une pratique suivie rĂ©guliĂšrement ces derniers temps – ce que m’a confirmĂ© le service du porte-parole – il n’y a pas de dĂ©cision publiĂ©e au Journal officiel pour la dĂ©mission d’un commissaire mais uniquement pour la nomination d’un nouveau commissaire. Celle-ci vise alors l’acte de dĂ©mission (la lettre) du commissaire partant.

Pourquoi un délai de latence entre la convocation du commissaire et son « dégagement » ?

Apparemment selon les dĂ©clarations de Dalli, non dĂ©menties par la Commission, le prĂ©sident Barroso a convoquĂ© son commissaire jeudi pour une rĂ©union le mardi (16) suivant. Pour ne lui laisser ensuite que quelques minutes (une demi-heure selon Dalli) pour sa dĂ©fense mais surtout… dĂ©gager. On ne sait pas trop ce qui s’est dit. Mais vu l’attitude de l’ancien commissaire, l’entretien n’a pas Ă©tĂ© courtois. Ce qui explique sans doute la tournure aigre prise aujourd’hui oĂč on assiste Ă  des Ă©changes Ă©pistolaires qui nuisent Ă  l’institution. Dalli se plaint Ă  tous les dĂ©putĂ©s du comportement de Barroso (la Lettre de Dalli aux MEP). Ce dernier rĂ©plique par un communiquĂ© de presse envoyĂ© Ă  toute la presse aujourd’hui (24 octobre) que « Your various complaints and accusations of illegal or incorrect conduct vis-Ă -vis you that you have advanced in several statements since 17 October 2012 are equally incomprehensible. In this respect, I would remind you that you have had in good time several opportunities to react to the issues raised with regard to the OLAF investigation. » (CommuniquĂ© de la Commission du 24 octobre).

  •  C’est nouveau. On peut s’Ă©tonner cependant de voir un responsable politique dĂ©barquĂ© manu militari, dans la minute qui suit, pour une faute supposĂ©e trĂšs grave. Ou alors Dalli ment en ne disant n’ĂȘtre au courant d’aucun des faits reprochĂ©s.

Les faits eux-mĂȘme ?

C’est le point troublant de l’affaire. C’est grave, trĂšs grave sussurent les responsables de la Commission mezzo vocce. Le directeur de l’OLAF a parlĂ© d’une somme demandĂ©e – « big » et d’une implication au moins passive du commissaire « Il savait, n’a rien dit et a laissĂ© faire ». Au minimum il s’agit donc d’une erreur d’apprĂ©ciation (grave politiquement mais pĂ©nalement non rĂ©prĂ©hensible ; au maximum d’une complicitĂ© passive. Mais rien ensuite ne permet d’accrĂ©diter un comportement dĂ©lictueux ou frauduleux du commissaire Dalli, si ce n’est la promiscuitĂ© avec un intermĂ©diaire douteux.

L’intermĂ©diaire : un entrepreneur ou un responsable politique ?

Ce qui semble accrĂ©ditĂ© c’est qu’il y a eu, d’une maniĂšre ou d’une autre, demande financiĂšre d’un entrepreneur auprĂšs d’une firme de tabac. On parle d’un d’entrepreneur. Mais c’est surtout un homme politique, adjoint au maire de Sliema, qui est tout sauf un petit village, puisqu’il s’agit d’une des principales stations balnĂ©aires de Malte Ă  quelques kilomĂštres de La Vallette, la capitale, oĂč tout Maltais qui se respecte, peut aller se divertir (mĂȘme si ce n’est pas l’endroit le plus romantique de l’Ile avouons-le). Il a Ă©tĂ© Ă  plusieurs reprises conseiller de ministres. Notamment quand Dalli Ă©tait aussi ministre.

  • Ce n’est donc pas un inconnu et un simple restaurateur de bord de mer chez qui on prend le cafĂ© le week-end entre amis. Si fraude avĂ©rĂ©e, il y a eu, nous sommes en situation d’une affaire politique. Aucun fond n’a Ă©tĂ© versĂ©. Mais pour qualifier l’ampleur du dĂ©lit, il faudrait dĂ©terminer Ă  qui les fonds supposĂ©s Ă©taient destinĂ©s : dans la poche de l’entrepreneur ? (peut-ĂȘtre) dans celle de Dalli ? Ou dans celle d’un parti politique (le parti national) ? Dans cette derniĂšre hypothĂšse, on peut comprendre tout le mystĂšre qui entoure les faits…

Quid de la prĂ©somption d’innocence ?

Pour la Commission (briefing Ă  la presse du 22 octobre), il est « important de respecter la prĂ©somption d’innocence. (…) Tout Ă©lĂ©ment que nous pourrions donner dans un sens ou dans un autre pourrait interfĂ©rer avec la procĂ©dure judiciaire en cours, nous ne pouvons pas intervenir Ă  charge et dĂ©charge » (*).

  • Cette prĂ©somption d’innocence me parait aujourd’hui largement bafouĂ©e. Tant les circonstances de la dĂ©mission que les explications l’entourant sont embarrassĂ©es. Et la lettre que vient d’envoyer aujourd’hui (24 octobre), JosĂ©-Manuel Baroso Ă  la presse pour « recadrer » son commissaire n’incitent pas Ă  l’indulgence. Mais, de fait, comme l’a expliquĂ© un responsable de la Commission, « nous sommes un peu coincĂ©s. Et nous ne voulons pas tomber dans le piĂšge que nous tend Dalli en donnant quelques Ă©lĂ©ments qui pourront lui permettre durant la procĂ©dure judiciaire de la faire invalider ». (*) Le porte-parole commettra d’ailleurs ce qu’on peut qualifier de lapsus. Puisqu’il dira ensuite « C’est Ă  la justice maltaise saisie par nous et par l’Olaf de se prononcer » avant de se reprendre (sur une question d’un journaliste…) : « Non c’est l’OLAF uniquement qui a saisi la justice maltaise ».

Le sort de la directive Tabac ?

Dalli crie au complot anti-complot. On peut ne pas le croire. C’est trop facile comme dĂ©fense. Mais force est de reconnaitre que la Commission europĂ©enne accrĂ©dite par ses faits cette position. En l’espĂšce, la directive tabac est repoussĂ©e sine die. En prenant prĂ©texte de l’absence de commissaire. « La  directive tabac est inscrite au programme de la Commission europĂ©enne avant la fin de l’annĂ©e. Ce dossier devait ĂȘtre soumis en interservices pour la premiĂšre fois (d’ici lĂ ) (…) Il faut attendre que le commissaire soit nommĂ© et qu’il se saisisse du dossier et prĂ©sente sa proposition ».

  • Pour avoir un nouveau commissaire, il faut une nouvelle audition au Parlement (pas facile, voir ci-dessous) et une dĂ©cision du Conseil. Ce qui va prendre quelques semaines (ou quelques mois si le candidat est retoquĂ© par le Parlement). Cette position suscite deux remarques.
  • On peut noter que la phase finale de discussion en interservices n’est toujours pas intervenue. Cela signifie que le dossier « tabac » est repoussĂ© Ă  la fin de l’annĂ©e, ou plutĂŽt Ă  l’annĂ©e prochaine, le temps que le commissaire prenne ses marques. Dans un scenario lĂ©gislatif de codĂ©cision, et dans le contexte de renouvellement des institutions (en juin 2014 mais avec un arrĂȘt des activitĂ©s dĂšs le printemps), cela peut signifier que ce sera la prochaine Commission et le prochain Parlement europĂ©en qui conduiront vraisemblablement cette procĂ©dure …
  • L’argumentation de devoir attendre le commissaire suscite quelque doute. Nul part il n’est mentionnĂ© dans le TraitĂ© que la Commission doive ĂȘtre Ă  27 pour dĂ©cider. C’est notamment le cas dans l’hypothĂšse d’absence d’un commissaire – pour maladie, pour empĂȘchement politique (participation Ă  une Ă©lection…) – voire par simple dĂ©cision du Conseil qui peut estimer qu’Ă  un terme trop proche de la fin de lĂ©gislature, on ne renouvelle pas un commissaire partant (disposition expressĂ©ment prĂ©vue par le TraitĂ©s). Il parait donc tout Ă  fait possible et lĂ©gitime que le commissaire « intĂ©rimaire », le Slovaque Sefcovic, assume les discussions au sein du collĂšge, sans attendre d’autres nominations.

Le Parlement européen tenu pour quotité négligeable

Le Parlement europĂ©en n’a – jusqu’ici – qu’Ă  peine Ă©tĂ© mis dans la boucle. C’est en soi une vĂ©ritable « erreur » ! Tout juste les dĂ©putĂ©s ont-ils recu un mail de la secrĂ©taire gĂ©nĂ©rale de la Commission, Catherine Day, les informant de la dĂ©cision prise par le prĂ©sident de la Commission, le 16 mai, une heure aprĂšs que la presse ait dĂ©jĂ  Ă©tĂ© informĂ©e ! Autant dire que ca commence Ă  grogner sur les bancs  Ă  droite comme Ă  gauche. L’absence de Barroso pour la prĂ©sentation du programme de la Commission 2013 (une absence plutĂŽt inhabituelle pour ce genre d’exercice) n’a pas vraiment dissipĂ© le malaise.

  • Le commissaire pressenti, l’actuel ministre maltais des Affaires Ă©trangĂšres, Tonio Borg, a intĂ©rĂȘt Ă  bien potasser son… ses dossier(s) ! Il est attendu au tournant non seulement sur les sujets santĂ© et consommateur – oĂč il est relativement) novice 🙂 – mais aussi sur sa carrure politique. Le positionnement de la Commission fait Ă©galement peser sur ses Ă©paules d’un examen de passage, dĂ©jĂ  dĂ©licat, toute la procĂ©dure suivie par le prĂ©sident de la Commission comme le positionnement sur la directive Tabac. La bataille risque d’ĂȘtre rude…

Nicolas Gros-Verheyde

Rédacteur en chef du site B2. DiplÎmé en droit européen à l'université Paris I Pantheon Sorbonne. Journaliste professionnel depuis 1989, fonde B2 - Bruxelles2 en 2008. Correspondant UE/OTAN à Bruxelles pour Sud-Ouest (auparavant Ouest-France et France-Soir). Auditeur de la 65e session de l'IHEDN (Institut des hautes études de la défense nationale).