Le Traité budgétaire : utile ? nouveau ? dangereux ?

(BRUXELLES2) L’approbation du traité budgétaire a fait son irruption sur le terrain politique. Et l’assemblée nationale commence aujourd’hui à en débattre en France. Pour avoir suivi l’élaboration de ce texte dans ses méandres, et l’avoir un (peu) lu, cela mérite un exercice… disons de clarification. Travail très peu facilité par le texte lui-même  qui ne brille ni par sa clarté ni par sa limpidité ! Essayons tout de même… Le Traité budgétaire ne sert-il à rien ou apporte-t-il nouveau ? Est-ce l’hydre tentaculaire qui va réduire à néant les autonomies nationales ? Quelles sont les conséquences, non visibles, de quelques dispositions passées inaperçues à la première analyse ?

Un traité de circonstance ?

Ce qui frappe au premier abord dans ce traité est son aspect conjoncturel. De par son contenu et son justificatif – notamment dans son préambule – ce traité rappelle davantage des conclusions de sommet qui obéissent à une conjoncture particulière qu’à un traité inscrit dans le temps. Que se passera-t-il quand la conjoncture sera tout autre ? Dans cinq, dix ou vingt ans par exemple, ne devra-t-on pas modifier profondément le sens ou l’esthétique de ce traité ? nul ne le sait. Et c’est là une première. Ce traité semble aussi bien rigide pour s’adapter à toutes les circonstances. Un délai a été fixé – qui n’est pas une date limite – de 5 ans après l’entrée en vigueur, soit au 1er janvier 2018 normalement, afin d’intégrer non pas le Traité mais son « contenu » dans les textes existants. Ce qui promet une belle foire d’empoigne si les deux Etats non signataires (république Tchèque et Royaume-Uni) persistent dans leur opinion. Mais aussi préfigure une modification du texte ou de certaines données pour lui donner une stabilité et durabilité qu’ont généralement les traités européens.

Le Traité a-t-il été modifié depuis l’arrivée de François Hollande ?

Non. Pas un iota n’a été changé entre sa négociation par les dirigeants (Merkel et Sarkozy) et l’arrivée de François Hollande. C’est un fait qu’il parait difficile de contredire. Le traité n’a pas été renégocié. En revanche, le climat politique a changé. L’ajout d’un « pacte de croissance » – dont le contenu était déjà en filigrane dans plusieurs conclusions du Conseil européen – a trouvé plus de force. Mais l’arrivée de François Hollande en France, qui a suivi celle de Mario Monti en Italie et d’Elio di Rupo en Belgique, comme le probable retour des socio-démocrates au pouvoir aux Pays-Bas, tout comme l’effet négatif sur l’économie du continent des politiques d’austérité, a largement donné le ton à une réorientation de la politique européenne. Il a permis de contrebalancer le poids prépondérant de l’Allemagne et de sa rigueur monétaire historique (la lutte contre l’inflation étant la priorité des priorités de la politique monétaire et de la Banque centrale et non la croissance économique qui ressort davantage des acteurs socio-économiques et des autorités fédérées, les Länder). C’est cette réorientation politique et non le changement juridique qui place dans un contexte légèrement différent le Traité sur « la stabilité, la coordination et la convergence » dont le nom même n’a pas varié depuis son adoption .

Le traité n’ajoute rien ? Est-il nouveau ?

Globalement ce traité ne présente rien de vraiment nouveau sur le fond. Car toutes les règles chiffrées sont déjà inscrites dans des textes déjà élaborées depuis longtemps (Traité de Maastricht) ou en cours d’application (Six Pack, Two Pack). Il en ainsi de la règle d’équilibre budgétaire, de la limitation du déficit à 3% ou du déficit structurel maximal de 0,5% par an, de réduction d’1/20e de la dette par an (*). Mais, jamais, et c’est là où réside la principale force (et nouveauté) du texte, on n’avait atteint une telle force juridique. Certaines règles acquièrent, par la vertu du Traité, une force constitutionnelle soit nationale, soit européenne, soit les deux à la fois. C’est la « règle d’or » (**) qui obéit surtout à ce dernier principe. Même la règle de 3% du déficit, si intangible soit-elle en apparence, n’était fixée jusqu’ici que dans un protocole annexé au Traité de Maastricht et pouvait être modifiée par une simple décision du Conseil à l’unanimité (art. 126-14 du Traité TFUE), au niveau législatif donc… Singulière différence.

Le texte comprend aussi nombre de dénominations qui peuvent être sujets à interprétation dans le temps : déficit structurel, la correction pour variations conjoncturelles ou pour mesures ponctuelles et temporaires (qui viennent se soustraire ou s’ajouter au déficit), la notion de circonstances exceptionnelles, l’objectif à moyen terme…

(*) Cette réduction au rythme de 1/20e vise la dette au-delà de 60%. Ainsi pour une dette de 100%, l’effort à produire est de 2% du montant de la dette par an (et non de 5% comme une lecture hâtive pourrait le laisser à penser).

(**) La règle d’or comprend : 1) la règle d’équilibre budgétaire, 2) la limitation du déficit structurel à 0,5% par an (1% si le pays n’est pas trop endetté, dette < 60% du PIB), 3) le mécanisme de correction. Elle ne comprend l’obligation de diminution du déficit de 1/20e. Celle-ci est cependant bien présente dans ce texte qui a valeur de traité international et s’incorpore donc dans l’ordre juridique interne, selon des modalités interprétées différemment dans les Etats. Nb : le mot structurel est important car il conduit à un calcul complexe : on déduit les

Le mécanisme de correction : codifié, renforcé

Le mécanisme de correction sera effectué « au niveau national (…) sur la base de principes communs proposés par la Commission européenne ». On peut y voir – comme la Fondation Robert Schuman – une novation ; je dirai que c’est plutôt la consécration d’une pratique. Pour l’instant, la Commission comme le Conseil ne faisaient qu’émettre des recommandations sur la politique économique et sociale à suivre – parfois très précises (augmentation du travail horaire, diminution du coût du travail…) que chaque Etat membre était plus ou moins libre d’appliquer ou non. Il s’agissait d’une pression politique. Celle-ci est aujourd’hui codifiée. La nouveauté s’il y a est la judiciarisation de la procédure de déficit.

Le rôle de la Cour de justice européenne ?

La Commission – comme les autres Etats membres – peut introduire ce qui ressemble de près à un recours en manquement contre l’Etat non seulement n’aurait pas hissé la « règle d’or » en principe constitutionnel mais aussi pour ceux qui n’auraient pas assuré la mise en place du mécanisme de corrections (demandé par la Commission) ou l’autorité indépendante chargée de vérifier le respect de ces règles (deux règles qui étaient auparavant contenues que dans le ‘six pack’). En revanche, elle ne peut normalement pas engager de procédure devant la Cour pour déficit excessif. L’article 8 qui prévoit l’intervention de la Cour de justice européenne renvoie en effet à l’article 3-2 et non à l’article 3-1 (qui est l’expression de la règle d’or). Et le traité interdit toujours (article 126-9) l’introduction d’un recours en manquement dans le cadre de la procédure en déficit excessif. La vérification judiciaire des déficits est ainsi réservé au plan national.

L’irruption des cours constitutionnelles dans la sphère économique 

C’est un des enjeux, discret, et dont les conséquences reste à préciser, se trouve au niveau de l’interprétation de la règle d’or. En effet, une règle d’or inscrite dans chaque constitution nationale implique désormais tout d’abord un contrôle au niveau politique par chaque parlement – et non plus seulement chaque gouvernement. Il entraîne surtout la possibilité d’un contrôle par les autorités constitutionnelles ou équivalents. Jusqu’à présent, le contrôle de ces données macro-économiques était « gentillet ». Le schéma était le suivant : la Commission européenne faisait des gros yeux, avertissait, voire tempêtait. Et l’Etat concerné (les Etats concernés souvent) cherchait une réponse plus ou moins adéquate selon le rapport des forces au niveau interne (coalition ou non, rythme électoral, relation à la Commission. Soit ils appliquaient, soit ils contournaient – quitte à truquer les chiffres (cf. Grèce), soit ils faisaient un « bras d’honneur » en changeant la règle (cas de la France et de l’Allemagne en 2005). Mais globalement cette pression des pairs et de la Commission pour être efficace parfois n’a pas empêché quelques Etats de déraper… Aujourd’hui il n’y a plus seulement la matraque, il peut y avoir l’exécution forcée. Cette analyse se faisant au niveau national au préalable ou a posteriori.

Paradoxalement, une perte de monopole pour la Commission

En effet, rien n’interdit plus au Conseil constitutionnel en France — et ses homologues dans les autres pays — de se prononcer sur des questions budgétaires, alors que jusqu’ici dans certains pays, les juges ne vérifiaient que la forme du budget et le respect de certains principes (égalité, légalité, sincérité…). Ce qui, de fait, projette le débat socio-économique dans la sphère constitutionnelle. Celui-ci va devoir recruter des économistes… Avec un risque de divergence notable à plus ou moins long terme entre les différents pays. Il y a des chances que l’interprétation des circonstances exceptionnelles soit différente en Hongrie, en Grèce ou en Allemagne… C’est aussi retirer à la Commission européenne et à sa DG Ecfin (Economie et finances) — toute puissante et très idéologue – une partie de son monopole. On comprend pourquoi l’exécutif européen n’est pas très très enthousiaste sur ce texte. Celle-ci garde la main sur le mécanisme de correction. Mais elle pourra aussi devoir rendre des comptes et justifier sa position de façon plus étayée que jusqu’ici…

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