Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne

(BRUXELLES2, exclusif) De petites choses anodines, en apparence. Mais beaucoup plus complexes, et politiques, qu'il n'y parait. Le papier autrichien déposé sur la table des ministres des Affaires étrangères, que 'B2' a pu lire et dont il sera question aujourd'hui à la réunion du Conseil, pose un certain de questions. « L'Union européenne a, depuis la création du SEAE, gagné en visibilité et renforcé son impact dans la majorité des pays tiers » expliquent les diplomates de l'ancien empire des Habsbourg. Mais tout n'est pas encore parfait. En effet, si dans certains pays, cela se passe bien ; dans d'autres, c'est plus difficile : « les attentes concernant le renforcement de la coopération n'ont pas été remplies à ce jour » est-il précisé, de façon à ne vexer personne. Les Autrichiens plaident, en effet, pour une coopération plus étroite entre les services diplomatiques des Etats membres et le Service européen d'action extérieure (SEAE).

Combler le gap pour les petits pays

Les petits Etats, comme ceux de taille moyenne, ne sont pas présents dans de nombreux pays, et quand ils le sont souvent, c'est avec de petits effectifs ; ils attendent donc du nouveau service qu'ils leur permettent de « combler ce 'gap' en facilitant la circulation et le partage d'informations » expliquent-ils. Et ils font une série de propositions concrètes sur : la fréquence et le timing des réunions de coordination, la distribution de l'information, l'échange d'informations, la coordination des instruments de l'UE, les démarches, les déclarations locales de l'UE, la gestion de crises et la protection consulaire.

Une chaine constante d'information

Les Autrichiens veulent ainsi « établir une chaine constante d'échanges d'information, de processus de décision et de mise en oeuvre, partant du terrain — des délégations de l'UE et des ambassades bilatérales — jusqu'à Bruxelles — les principaux forums concernés, y compris le Conseil —, et vice-versa ». Et ils prônent une « approche structurée, basée sur des lignes directrices, la définition des rôles et des charges, le respect mutuel et la confiance tout comme l'échange des bonnes pratiques ».

Plus de souplesse dans les réunions

Concrètement dans un pays tiers, c'est le chef de la délégation de l'UE qui préside les réunions des chefs de mission (excepté en matière consulaire et pour les affaires culturelles). Une telle présidence permanente « renforce la continuité et la visibilité de l'UE, une coordination mieux structurée, des réunions et des comptes-rendus ». Outre les réunions régulières, il doit y avoir des « réunions additionnelles ad hoc » si la nécessité se fait sentir. La longueur des réunions ne doit pas limitée strictement. « Sinon les Etats communiqueront séparément. » avertit l'Autriche.

L'information doit être plus partagée

Il reste également des problèmes persistants dans la distribution de documents sensibles, mais non classifiés, due aux restrictions et problèmes de sécurité en usage dans les délégations de l'UE. L'Autriche encourage ainsi la mise en place de système sécurisé intranet pour l'échange de documents sensibles.

La règle faisant que la délégation de l'UE doit consulter le desk "pays" du siège avant de communiquer le document entraîne des « retards significatifs » et fait « réduit la valeur » des documents concernés. En gros, quand le document arrive, il est trop tard. (NB : la lourdeur de la règle hiérarchique est également soulevée en interne par plusieurs chefs de délégation qui plaident pour une autonomie plus grande de la délégation sur des sujets plus importants). Autre problème : les rapports des délégations sont souvent "nettoyés" avant d'être soumis au siège et d'être partagés avec les Etats membres, ce qui suscite quelques "irritations".

Les ambassadeurs accrédités dans le pays mais non-résidents devraient aussi être associés de façon plus systématiques. Ce n'est pas toujours le cas.

Mieux associer les ambassades des Etats membres

Le partage d'informations est particulièrement "crucial" pour la gestion des instruments financiers de la Commission européenne (ENPI - voisinage -, ECI - industrialisé -, IPA - préaccession...). Et l'Autriche souhaite une meilleure prise en compte de l'expérience et l'expertise des Etats membres. Point important quand on sait que dans la prochaine programmation financière (2014-2020), la tâche d'élaborer le "Country strategy paper" qui fixe les priorités de projets incombera essentiellement à la délégation de l'UE.

Profiter davantage des visites bilatérales

Les visites de haut niveau devraient aussi être l'occasion d'un plus d'Europe. La fréquence de telles visites du Haut représentant ou des commissaires est « relativement faible », comparée à celles des Etats membres (NB : c'est mécanique), l'Europe devrait donc davantage profiter des visites organisées à titre bilatéral — « plus visibles » souvent — pour faire passer le message sur les principaux « sujets qui concernent l'UE ou le SEAE ».

Etre plus réactif localement

La question du retard - dans les allers et retours avec le siège - est aussi cruciale quand il s'agit d'avoir une déclaration locale. L'évolution de la situation exige une « réaction rapide ». Or la procédure d'autorisation interne au SEAE conduit à des délais significatifs et réduit la valeur de telles déclarations, parfois à zéro. Au point que dans certains pays, le nombre de déclarations communes a diminué, et celle des Etats membres a augmenté. NB : la déclaration locale est le premier stade de la réaction européenne avant une déclaration de la Haute représentante (ou de son/sa porte-parole) ou des ministres des Affaires étrangères 27.

La gestion de crises

L'Autriche souligne quand plusieurs pays, la coordination de la gestion de crises faite par les délégations de l'UE, et le soutien apporté aux Etats membres, a été un succès. Dans un certain nombre de cas, les ambassadeurs de l'UE ont trouve des "mécanismes ad hoc" pour gérer la crise. Certains actions devraient soutenir les mécanismes des Etats : « la fourniture d'informations en cas d'évacuations, les questions de documents de voyage européen ou la fourniture d'infrastructures pour un expert consulaire national si nécessaire ». Il y a encore « un potentiel pour un rôle de soutien plus actif des délégations de l'UE » soulignent les diplomates autrichiens. Il faut tirer partie des expériences récentes (Haïti, Côte d'Ivoire, Libye, Japon) pour produire rapidement une « évaluation conjointe approfondie » et des « conclusions appropriées ». Il faut aussi définir une ligne claire « entre la coordination de gestion de cries et les services consulaires ».

Ce document est intéressant à double titre. Il montre que tout n'est pas "noir" dans le service diplomatique. Et que quand - s'il y a un peu de bonne volonté, et de souplesse — l'Europe joue gagnante. Il met en valeur la lourdeur du dispositif (c'était prévu), issu en partie du système de délégations de la Commission européenne. Le faire évoluer vers un système, plus politique, plus réactif, prendra du temps, un changement de culture et aussi quelques investissements (réseau sécurisé...).

Il faut aussi bien voir que derrière toutes ces propositions, apparemment techniques, se nichent des questions éminemment politiques. C'est, en partie, de l'information obtenue dans la plupart des pays du monde - et qui remontent vers les capitales, grâce à un réseau étendu d'ambassades - que se conforte la puissance des "grands pays" en matière de politique étrangère. Ceux-ci ne seront peut-être pas prêts à voir les "petits" pays rattraper cet avantage relatif par le biais des délégations européennes.