Le futur règlement de l’Agence européenne de défense. Quelle occasion perdue !

19 octobre 201011 mai 2018 Nicolas Gros-Verheyde

(Editorial) Le texte du projet de règlement (quasi-définitif) de l'Agence européenne de défense - que j'ai pu parcourir longuement (1) - ressemble étrangement au précédent. Et, autant en 2003-2004, ce texte pouvait paraître audacieux, car il était élaboré sans une réelle base juridique, autant aujourd'hui à la lumière du nouveau contexte tant institutionnel (le Traité de Lisbonne) qu'économique, il peut paraître bien timide. Il y a quelques avancées, minimes, et quelques nuances, qui peuvent apparaître aussi comme des retours en arrière. Mais au final, il y a un manque d'ambition très net et un manque d'allant. Alors que tout le monde estime qu'il faudrait davantage de coopérations au niveau européen, ne serait-ce que pour des raisons budgétaires (2). Mais il y a pire...

L'évolution de l'Agence bloquée par l'unanimité

Tout au long de ce texte, a été conservé le principe de décision à l'unanimité, y compris pour les aspects budgétaires. Alors que l'on sait, pertinemment, que c'est le point de blocage permanent qui entrave, de façon récurrente, le fonctionnement de l'Agence. Depuis plusieurs années, un ou deux pays bloquent toute évolution de l'agence. Ils empêchent ainsi les quelques recrutements nécessaires (pas grand chose : 15 personnes ! (3)) et l'augmentation du budget (le budget de l'agence est d'un peu plus de... 30 millions d'euros ! (4)). Mais surtout, ils ne veulent pas entendre parler d'un budget pluriannuel. Ce qui serait cependant de la plus élémentaire principe de bonne gestion puisque l'agence travaille sur des projets de longue haleine, prévus dans un programme de travail... pluriannuel. Pour etre clair, il y a 25 pays sur 26 (le Danemark ne participe pas aux décisions) qui sont pour ce budget pluriannuel : seul le Royaume-Uni est contre. La règle de l'unanimité oblige donc à s'aligner sur le moins disant.

La nouvelle donne du Traité de Lisbonne

L'occasion était pourtant donnée de réviser cette règle, le Traité de Lisbonne facilitant cette évolution. Celui-ci - dans son article 45 - prévoit, en effet, que la décision établissant l'agence est adoptée... à la majorité qualifiée. Il était donc tout à fait logique de reproduire, à l'intérieur du règlement, ce mode de décision. Si mes souvenirs juridiques sont exacts, cela aurait été non seulement logique mais légèrement obligatoire, ne serait-ce que pour le respect du parallélisme des formes et de respect de la hiérarchie des normes. Les juristes en discuteront... En tout cas, c'était tout à fait possible politiquement. Bien entendu, cela n'aurait pas été sans peine. Une forte discussion notamment du (ou des) Etats mis en minorité. Mais cela aurait mis la pression sur ceux qui freinent plutot que sur ceux qui veulent avancer.

En définitive, cette décision me semble contraire à l'esprit, voire à la lettre du Traité de Lisbonne. Et aurait méritée d'être tranchée par la Cour de justice de l'UE, si le Traité l'avait permis (Une disposition générale déclare l'incompétence de la Cour pour la plupart des dispositions de la PESC).

L'addition de petits égoïsmes nationaux à une courte vue politique

Comment en est-on arrivé là ? Sans doute, par une conjonction d'éléments. Tout d'abord précisons que le fonctionnement de l'agence échappe à tout contrôle démocratique du Parlement européen comme des parlements nationaux (il m'est avis que si le Parlement s'en était mêlé, on n'en serait pas là). Ensuite les administrations nationales, qui ont toujours peur de perdre un peu de pouvoir, ne sont pas mécontentes de voir geler le fonctionnement au niveau européen toute instance de mutualisation comme l'Agence. Enfin, le niveau politique est paralysé ou a l'esprit ailleurs.

Chacun a, ainsi, pour de bonnes raisons pas très avouables... Pour la Haute représentante Cathy Ashton - qui est à l'initiative de cette décision et préside l'Agence -, aller s'opposer frontalement aux Etats membres aurait été s'exposer inutilement alors qu'elle a déjà bien des difficultés avec eux pour la laisser mettre en place le service diplomatique (on la comprend). De plus, il n'échappera à personne qu'elle n'appartient pas à la coalition au pouvoir à Londres et est donc particulièrement sous surveillance dès que les intérêts britanniques sont en jeu. Quant à la présidence belge, elle est empêtrée dans des problèmes politiques internes. Et dans les autres capitales, ce n'est pas mieux. Nombreux sont les pays à avoir des problèmes politiques internes (Pays-Bas ou l'Italie), ou économiques graves (Grèce, Irlande, Espagne, Portugal...). Enfin, à Paris, on rêve d'une lune de miel avec Londres en essayant (tant bien que mal) de monter en bilatérale des projets communs. Bref il était urgent de ne rien faire de vraiment audacieux... Ou comment perdre une occasion d'avancer.

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