Le beau casse-tête juridique de la nomination de la nouvelle Commission: des surprises à prévoir ?

L'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne bouleverse le fonctionnement de l'Union européenne. Il complique également la mise en place des nouvelles institutions, à
commencer par la Commission européenne et l'arrivée de nouveaux députés euroépens (le Traité de Lisbonne prévoyant 751 députés au lieu de 736 comme actuellement).

L'importance de la légalité des procédures de nomination du président de la Commission européenne et de constitution du parlement européen ne doit
pas être négligée. Si on peut raisonnablement penser que peu d'Etats membres (ou même le Parlement européen) iront devant la Cour de justice pour porter plainte. En revanche, le moindre soupçon
d'illégalité entachera pour les 5 ans à venir l'illégalité de toute décision européenne. Une épée de Damoclès pourrait peser en permanence sur ces décisions, à l'occasion d'un litige en concurrence
ou de fonction publique. Les institutions européennes ne peuvent donc se permettre le moindre doute. Même si on peut taxer cette position de "juridisme", comme le font certains députés.

Un avis du service juridique du Parlement européen que j'ai eu le plaisir de parcourir le montre bien. Sur la
nomination du Président de la Commission : la grande question qui se pose est quand le Traité de Lisbonne entre en vigueur. Jusqu'à là, il faut respecter les
règles du Traité de Nice.

1° Selon les juristes du Parlement, ainsi : "Il est exclu de pouvoir appliquer déjà en juin 2009 les dispositions du Traité de Lisbonne avant même que ce dernier soit entré en vigueur. (...) Il
en va de la légalité même des actes ainsi adoptés, justiciables devant la Cour de justice."

2° Le "processus de nomination de la Commission, en particulier la désignation de son président (doit) être entamé sans délai après l'élection du Parlement européen" sur la base du Traité
de Nice (article 214 § 2).

3° Si le Traité de Lisbonne n'entre pas en vigueur avant la fin du processus de nomination, il n'y a pas de question. C'est le Traité de Nice, et lui
seul, qui s'applique (c'est la solution prônée notamment par le groupe PPE et la plupart des Chefs d'Etat et de gouvernement. Et on comprend pourquoi il veut aller vite, très vite). Ce qui
cependant a une conséquence, qui a des implications politiques. Pour nommer les autres membres de la Commission, le Conseil de l'UE doit "adopter la
décision prévue" (au Traité de Nice, article 4 du protocole sur l'élargissement). Si tous les Etats membres peuvent être d'accord oralement, il faut encore formaliser cet accord juridiquement.
Ce qui peut ne pas être évident. Il s'agit, en effet, d'adopter un acte écrit qui exclut "au moins un Etat membre" de la fonction de commissaire (le Traité de Nice prescrit, en effet, une
Commission composée de moins de commissaires que d'Etats membres à partir de l'adhésion du 27e Etat membre). Le tout selon un dispositif de "rotation égalitaire" (2) entre tous les Etats. Même si
ce dispositif n'est pas sensé s'appliquer au-delà de quelques semaines et quelques mois. La disposition qui paraît satisfaire techniquement et politiquement tout le monde est que le pays qui ait le
Haut représentant perde son droit à nommer un commissaire. Ce qui permet d'avoir un nombre de commissaires inférieur au
nombre d'Etats membres (condition posée par le Traité de Nice) et un Haut représentant, membre de la Commission (condition posée par le Traité de Lisbonne) sans devoir remanier la Commission
européenne. A l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, il suffit de nommer le Haut représentant comme membre de la Commission. Mais ce n'est pas sans problème, selon moi.

4° Si le Traité de Lisbonne entre en vigueur avant la fin du processus de nomination de toute la Commission (Président ET Commissaires), il faut en appliquer les règles et revoter une
nouvelle fois (c'est la solution prônée par les Verts et les Libéraux / Démocrates, et on comprend aussi pourquoi). "Ne pas appliquer (ces) dispositions constituerait une violation du
Traité" estiment les juristes du Parlement, invoquant les principes du droit international public (article 24 de la Convention de Vienne sur le droit des Traités. La nouvelle procédure
"devra s'appliquer à la procédure de désignation de la Commission dans sa totalité, c'est-à-dire depuis la sélection du candidat à la présidence de la Commisison, puis l'élection de ce dernier
par le Parlement européen, jusqu'à la nomination de la Commission par le Conseil européen". Ce qui signifie reprendre tout à zéro : "la procédure de désignation devra de nouveau être
déclenchée". Il faut ainsi : proposer un candidat à la fonction de président de la Commission "qui pourrait être le même candidat que celui proposé en juin", élection à la majorité
absolue, désignation des commissaires, nouvelles auditions, nomination par le Conseil européen de la nouvelle Commission...(selon l'article 17 § 7 du Traité de Lisbonne). Même si la procédure
paraît formelle, elle n'est pas exempte de risque politique d'autant plus si le président de la Commission ne sort pas du vote du 16 septembre avec une large majorité.

5° Même si le Traité de Lisbonne entre en vigueur après la fin du processus de nomination, il y a un problème, selon moi (3). L'incorporation du Haut représentant dans la Commission
européenne n'est pas sans conséquence en matière de procédure. Il y a nomination d'un nouveau commissaire : avec décision du Conseil, de la Commission, audition du nouveau commissaire et vote du
Parlement européen. Cela paraît clair. Mais cela ne me semble pas suffisant. En effet, ce n'est pas la simple succession d'un commissaire à un autre, ou d'un changement de portefeuille. Il y a un
véritable changement de structure de la Commission : non seulement une augmentation du nombre de commissaires, mais aussi de ses pouvoirs, de son organisation et de son équilibre internes (le Haut
représentant n'est pas un simple commissaire ou même un simple vice-président, c'est une personnalité et une quasi-institution à lui toute seul), il faut donc au minimum politiquement, et même
juridiquement, un nouveau vote sur l'ensemble de la Commission, à la majorité absolue (mais pas sur le Président). On aurait donc, quelle que soit la solution un nouveau vote à l'arrivée...

(1) Le Traité de Lisbonne entre en vigueur le 1er du mois suivant le dépôt du dernier instrument de ratification du Traité. Même si le Premier ministre et le président irlandais font vite, il
faudra encore le dépôt polonais (la signature du président Kaszinsky) et surtout la ratification tchèque (plus complexe à cause du report des élections, et du nouvel avis demandé à la Cour
constitutionnelle). Donc pas avant le 1er décembre au bas mot, plutôt le 1er janvier voire plus Si complications tchèques.

(2) La rotation égalitaire est définie selon deux grands principes : 

"a) les États membres sont traités sur un strict pied d'égalité en ce qui concerne la détermination de l'ordre de passage et du temps de
présence de leurs nationaux au sein de la Commission; en conséquence, l'écart entre le nombre total des mandats détenus par des nationaux de deux États membres donnés ne peut jamais être
supérieur à un;

b) sous réserve du point a), chacun des collèges successifs est constitué de manière à refléter d'une manière
satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union."

 

(3) Ce point n'est pas développé dans la note que j'ai pu lire car une bonne partie du raisonnement est basé sur une entrée en vigueur du traité de Lisbonne avant
ou après le 31 octobre. Mais on peut raisonner par déduction.